Увольнение госслужащего в связи с утратой доверия

Прокуратура Московской области

В целях противодействия коррупции в Трудовом кодексе Российской Федерации, федеральных законах «О противодействии коррупции», «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и других законах закреплены нормы, устанавливающие для государственных, муниципальных служащих, сотрудников правоохранительных органов и отдельных категорий работников дисциплинарную ответственность в виде увольнения в связи с утратой доверия.

В соответствии с п. 10 ч. 1 ст. 16 Закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» гражданский служащий подлежит увольнению в связи с утратой доверия в случаях:

  • непринятия гражданским служащим мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является;
  • непредставления гражданским служащим сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений;
  • участия гражданского служащего на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом;
  • осуществления гражданским служащим предпринимательской деятельности;
  • вхождения гражданского служащего в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации;
  • нарушения гражданским служащим, его супругой (супругом) и несовершеннолетними детьми запрета открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами.

Увольнению в связи с утратой доверия подлежит и представитель нанимателя, которому стало известно о возникновении у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, в случае непринятия представителем нанимателя мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого является подчиненный ему гражданский служащий.

При решении вопроса о применении дисциплинарного взыскания в виде увольнения в связи с утратой доверия, должны учитываться характер совершенного гражданским служащим коррупционного правонарушения, его тяжесть, обстоятельства, при которых оно совершено, соблюдение гражданским служащим других ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и исполнение им обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, а также предшествующие результаты исполнения гражданским служащим своих должностных обязанностей.

В целях формирования единообразного подхода к назначению дисциплинарных взысканий за нарушения требований законодательства о противодействии коррупции Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации разработаны Методические рекомендации по привлечению государственных (муниципальных) служащих к дисциплинарной ответственности, в том числе в виде увольнения в связи с утратой доверия (письмо от 13.11.2015 №18-2/10/П-7073). В данном письме содержится анализ дисциплинарной практики государственных (муниципальных) органов по применению взыскания в виде увольнения служащего с государственной (муниципальной) службы в связи с утратой доверия. Также, в приложении № 1 к Письму представлен примерный перечень ситуаций, которые могут быть расценены как значительные проступки, влекущие увольнение служащего в связи с утратой доверия.

Утрата доверия как основание увольнения с государственной гражданской службы

«Кадровик. Трудовое право для кадровика», 2013, N 3

УТРАТА ДОВЕРИЯ КАК ОСНОВАНИЕ УВОЛЬНЕНИЯ С ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ

По мнению автора статьи, все обстоятельства совершения коррупционного правонарушения представитель нанимателя должен весьма тщательно выявлять и применять взыскание в виде увольнения в связи с утратой доверия лишь при наличии законных оснований.

С недавнего времени перечень оснований увольнения с государственной гражданской службы дополнен еще одним: Федеральным законом от 21.11.2011 N 329-ФЗ ч. 1 ст. 37 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее — Закон о государственной гражданской службе) дополнена п. 1.1, согласно которому служебный контракт может быть расторгнут представителем нанимателя, а гражданский служащий освобожден от замещаемой должности гражданской службы и уволен с гражданской службы в случае «утраты представителем нанимателя доверия к гражданскому служащему в случаях несоблюдения ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции настоящим Федеральным законом, Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами» (в ред. от 03.12.2012).

Понятие «утрата доверия» носит оценочный характер, и возможность применения последствий утраты доверительных отношений предполагает наличие значительной доли усмотрения работодателя.

Понятие «утрата доверия»

В трудовом праве понятие «утрата доверия» применяется к нескольким категориям работников, например к работникам, непосредственно обслуживающим денежные или товарные ценности. Трудовой договор с ними может быть расторгнут по инициативе работодателя в случае совершения виновных действий, если эти действия дают основание для утраты доверия к нему со стороны работодателя (п. 7 ч. 1 ст. 81 ТК РФ).

По указанному основанию могут быть уволены только работники, непосредственно обслуживающие денежные или товарные ценности (занятые приемом, хранением, транспортировкой, распределением этих ценностей и т. п.), и при условии, что ими совершены такие виновные действия, которые дают основания работодателям для утраты к ним доверия. Увольнение работника в связи с утратой доверия должно быть основано на конкретных фактах, а не на предположениях, подозрениях работодателя о совершении противоправных деяний.

Возможность увольнения за утрату доверия специального субъекта трудовых отношений — работника религиозной организации подтверждена позицией Европейского суда по правам человека, выразившейся в Постановлении от 23.09.2010 по делу «Обст (Obst) против Германии» (жалоба N 425/03) и по делу «Шют (Schuth) против Германии» (жалоба N 1620/03). Обжаловалось увольнение церковных служащих (директора общественных связей мормонской церкви по Европе, а также органиста и хормейстера католического прихода) за супружескую неверность в виду нарушения требований ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Европейский суд по правам человека признал допустимость такого увольнения в качестве необходимой меры, направленной «на сохранение доверия к церкви с учетом, в частности, характера занимаемой работником должности и значения обязанности абсолютной верности по отношению к супруге» [1].

Следовательно, подобное основание прекращения трудового договора, по правилам ч. 1 ст. 347 ТК РФ, может включаться в трудовой договор, заключаемый с работником религиозной организации.

Толкование понятия «утрата доверия» применительно к различным категориям работников имеет много общего. Оно рассматривается как утрата уверенности работодателем в правомерности дельнейшего поведения работника, если в трудовые обязанности последнего входит выполнение специальных функций, требующих наличия доверительных отношений с работодателем, и если данное обстоятельство может негативным образом сказаться на исполнении должностных обязанностей.

Дифференциация коррупционных правонарушений

Если обратиться к сфере гражданской службы, то Закон о государственной гражданской службе также не раскрывает содержание «утраты доверия». Статья 59.2 Закона о государственной гражданской службе содержит перечень так называемых коррупционных правонарушений, за совершение которых может последовать увольнение «за утрату доверия».

Здесь необходимо отметить, что общий перечень коррупционных правонарушений содержится в ст. ст. 59.1 — 59.2 Закона о государственной гражданской службе. Его анализ позволяет сделать вывод, что коррупционные правонарушения на гражданской службе условно дифференцируются на:

— «малозначительные» деяния, за совершение которых возможно применение таких взысканий, как замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии. К таким деяниям в соответствии со ст. 59.1 Закона о государственной гражданской службе относятся:

а) несоблюдение гражданским служащим ограничений и запретов, установленных в целях противодействия коррупции Законом о государственной гражданской службе и другими федеральными законами;

б) несоблюдение гражданским служащим требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов, установленных в целях противодействия коррупции Законом о государственной гражданской службе, Федеральным законом от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (ред. от 29.12.2012, далее — Закон о противодействии коррупции) и другими федеральными законами;

в) неисполнение гражданским служащим обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции Законом о государственной гражданской службе, Законом о противодействии коррупции и другими федеральными законами;

— «тяжкие» деяния, за совершение которых возможно увольнение в связи с утратой доверия. К числу подобных проступков ст. 59.2 Закона о государственной гражданской службе относит:

а) непринятие гражданским служащим мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является;

б) непредставление гражданским служащим сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений;

в) участие гражданского служащего на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом;

г) осуществление гражданским служащим предпринимательской деятельности;

д) вхождение гражданского служащего в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации;

е) непринятие представителем нанимателя, которому стало известно о возникновении у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого является подчиненный ему гражданский служащий.

Расторжение служебного контракта с гражданским служащим в этом случае происходит по п. 1.1 ч. 1 ст. 37 Закона о государственной гражданской службе.

Несмотря на небольшой срок действия данного основания расторжения служебного контракта на практике, некоторые специалисты уже высказывают сомнения в эффективности увольнения «за утрату доверия», поскольку служащий будет зависеть от конкретного руководителя, и если сменится он, то сменит и всех. Это может привести к положению, что служащий служит не государству, обществу и гражданам, ни даже «себе», он служит конкретному руководителю органа, а это приведет к усилению коррупции, ведь наиболее сложные для расследования коррупционные схемы, когда руководитель покрывает подчиненных и у них между собой тоже складывается «доверие» [2].

Данная точка зрения небезосновательно основывается на критическом отношении граждан к системе служебных отношений в России, поскольку среди объективных (внешних) обстоятельств, способствующих коррупционным правонарушениям, чаще всего фиксируется слабый контроль, попустительство за действиями гражданского служащего со стороны руководителя. Это отмечается в 61,9% случаев, относящихся к гражданской службе. Действие таких негативных факторов, как проявление семейственности, кумовства, протекционизма, отмечено в 5,8%; отсутствие прозрачности в деятельности государственного органа — в 3% [3, с. 71].

Скрытие фактов правонарушений

Общей проблемой при выявлении «малозначительных» деяний является формализм. Руководители государственных органов даже при выявлении коррупционных правонарушений, например конфликтов интересов, предпочитают либо разрешать их единолично, т. е. устранять в «рабочем» порядке, не придавая огласке, либо не решать вопрос вообще.

По свидетельству Уполномоченного по противодействию коррупции в Ульяновской области, многие руководители государственных органов не хотят усматривать в действиях подчиненного гражданского служащего правонарушение. Конфликт интересов руководители ошибочно принимают в качестве указания другим о своей некомпетентности, поскольку они якобы «проглядели» данный проступок своего подчиненного [4]. Подобная позиция объясняет дальнейшее поведение представителя нанимателя, желающего любыми способами «сохранить честь мундира» и скрыть факт правонарушения от своих подчиненных и общественности.

Однако данный подход в управленческой деятельности, ориентированный на желание создать видимое благополучие, на самом деле уводит от решения постоянно возникающих в процессе управления проблем, позволяя накапливать их отрицательную критическую массу, приводящую к негативным последствиям, в том числе и по отношению к закону [5, 6]. Более того, сокрытие подобных фактов является грубым нарушением требований законодательства, также влекущим увольнение гражданского служащего, являющегося представителем нанимателя, с гражданской службы в связи с утратой доверия по п. 1.1 ч. 1 ст. 37 Закона о государственной гражданской службе.

В связи с этим при выявлении коррупционных деяний руководителям рекомендуется обращать особое внимание на служебное поведение гражданских служащих, исполнение должностных обязанностей по которым предусматривает:

— осуществление постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями функций представителя власти либо организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций;

— предоставление государственных услуг гражданам и юридическим лицам;

— осуществление контрольных и надзорных мероприятий;

— подготовку и принятие решений о распределении бюджетных ассигнований, субсидий, межбюджетных трансфертов, а также распределение ограниченного ресурса;

— управление государственным имуществом;

— осуществление государственных закупок либо выдачу лицензий и разрешений;

— хранение и распределение материально-технических ресурсов [5, 6].

Наличие негативных факторов в системе управления и некомпетентность или коррумпированность отдельных руководителей органов государственной власти не должны препятствовать применению рассматриваемого основания увольнения, поскольку в ином случае скептически настроенные правоприменители будут подвергать сомнению эффективность всех иных оснований увольнения, применяемых в качестве санкций за дисциплинарные проступки.

Пробелы в Законе

В то же время содержание отдельных норм Закона о государственной гражданской службе, посвященных увольнению за утрату доверия, может вызывать закономерные вопросы, например отмеченные в статье В. Чаннова [8]. Мы же постараемся рассмотреть в данном Законе иные неточности и коллизии.

Например, перечни «малозначительных» и «тяжких» коррупционных правонарушений служащих, изложенные в ст. ст. 59.1 и 59.2, в некоторой степени совпадают. Если это касается соотношения правонарушений, носящих общий и специальный характер, то здесь все достаточно ясно. Основанием для принятия решения об увольнении с гражданской службы может служить только нарушение специальных требований ст. 59.2 Закона о государственной гражданской службе.

Например, за несоблюдение гражданским служащим ограничений и запретов, содержащихся в ст. ст. 16 — 17 Закона о государственной гражданской службе (допустим, за использование в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средств материально-технического и иного обеспечения), налагаются взыскания, предусмотренные ст. 59.1.

Однако если гражданский служащий участвует на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом, то он, одновременно нарушая запрет, связанный гражданской службой, совершает «тяжкое» коррупционное правонарушение, за что последует увольнение «за утрату доверия». Однако при сопоставлении общих и специальных коррупционных правонарушений встречаются некоторые коллизии.

Так, в одном случае, за несоблюдение гражданским служащим требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов, гражданский служащий может быть подвергнут одному из таких взысканий, как: замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии.

В другом, за непринятие мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является, гражданский служащий может быть уволен за утрату доверия. В чем правовое различие между «несоблюдением требований» и «непринятием мер», не вполне понятно.

Правда, во втором случае указание на то, что увольнение может последовать, лишь если сам гражданский служащий является стороной конфликта интересов, немного проясняет ситуацию. Однако если государственный гражданский служащий не является стороной данного конфликта или представителем нанимателя, то на него в контексте Закона о государственной гражданской службе де-юре не распространяются требования о предотвращении или об урегулировании какого-то абстрактного, возникшего у коллеги и не связанного с ним лично, конфликта интересов. Следовательно, в такой ситуации в деянии гражданского служащего нет признаков коррупционного правонарушения и он не может быть привлечен к юридической ответственности.

Есть различия и в формулировках отдельных статей Закона. Например, как уже говорилось ранее, основание расторжения служебного контракта в случае утраты доверия содержится в ст. 37 Закона о государственной гражданской службе. Оно применяется, как следует из наименования статьи, по инициативе представителя нанимателя. Значит, исходя из правил применения данной статьи, увольнение со службы является правом, а не обязанностью представителя нанимателя.

Статья 59.2 Закона о государственной гражданской службе, устанавливая, что «гражданский служащий подлежит увольнению в связи с утратой доверия», фактически указывает на императивность (обязательность) расторжения служебного контракта.

Поскольку расторжение контракта происходит по общей норме ст. 37 Закона о государственной гражданской службе, полагаем, что возможность увольнения в связи с утратой доверия все же зависит от волеизъявления представителя нанимателя.

В то же время отнесение данного основания к числу тех, которые могут применяться исключительно по инициативе представителя нанимателя, не вполне согласуется с концепцией законодательства о противодействии коррупции по следующей причине. Рассмотрим ситуацию, когда представитель нанимателя неоднократно узнает о возникновении конфликтов интересов у своего подчиненного.

Пример. Гражданский служащий входит в состав комиссии по отбору исполнителей программных мероприятий в рамках государственной поддержки малого и среднего предпринимательства, которая принимает решения о выделении на конкурсной основе бюджетных субсидий хозяйствующим субъектам. При этом гражданский служащий является родным братом руководителя ООО, претендующего на получение указанной бюджетной субсидии. Комиссия рассматривает заявки, принимаются решения. Затем, после выделения бюджетных средств упомянутому обществу с ограниченной ответственностью, вопрос о возникшем конфликте интересов рассматривается на комиссии. Гражданский служащий заявляет, что он при принятии решения воздержался от голосования и не проявлял личной заинтересованности.

Допустим, в данной ситуации комиссия принимает решение о несоблюдении гражданским служащим требований об урегулировании конфликта интересов. А затем руководитель государственного органа указывает гражданскому служащему на недопустимость такого нарушения и объявляет нарушителю замечание, т. е. принимает формальные меры по урегулированию конфликта. Гражданский служащий продолжает «трудиться на благо общества и государства», и спустя некоторое время ситуация повторяется вновь.

Указанные обстоятельства свидетельствуют о необходимости законодательной конкретизации деяний, за совершение которых следует увольнение «за утрату доверия», и, возможно, о перенесении данного основания увольнения в ст. 39 Закона о государственной гражданской службе.

Небольшую ясность относительно оснований увольнения «за утрату доверия» вносят правила ст. 59.3 Закона о государственной гражданской службе, устанавливающие, что при применении взысканий, предусмотренных ст. ст. 59.1 и 59.2, представителем нанимателя учитываются:

1) характер совершенного гражданским служащим коррупционного правонарушения. При этом, на наш взгляд, установлению подлежат:

— причинная связь между совершенным правонарушением и наступившими вредными последствиями;

— качественный параметр — вид вреда: имущественный вред, моральный и иной вред личности либо вред, выразившийся в умалении авторитета государственной власти, государственной службы. Также необходимо выяснить, посягает ли коррупционное правонарушение на такие важнейшие блага, как жизнь, здоровье, имущество и т. п.;

— количественный параметр. То есть необходимо установить, причинило ли коррупционное правонарушение существенный вред, привело ли к иным неблагоприятным последствиям. Выяснению подлежит и размер возмещения вреда, исчисленный в денежной форме (при его наличии);

2) тяжесть коррупционного правонарушения. Например, следует выяснить, относится ли правонарушение к числу «тяжких», предусмотренных ст. 59.2 Закона о государственной гражданской службе, или «малозначительных», перечисленных в ст. 59.1 Закона о государственной гражданской службе;

3) обстоятельства, при которых совершено коррупционное правонарушение. При установлении причин и условий, способствовавших совершению гражданским служащим правонарушения, необходимо собрать и оценить информацию о цели и мотиве действий или бездействия гражданского служащего;

4) соблюдение гражданским служащим других ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов, исполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции. Очевидно, что данное обстоятельство, в зависимости от его содержания, будет либо смягчать, либо отягчать ответственность гражданского служащего;

5) предшествующие результаты исполнения гражданским служащим своих должностных обязанностей. Результаты работы, в зависимости от их качественного содержания, также будут либо смягчать, либо отягчать ответственность гражданского служащего.

Также при выборе взыскания за совершение коррупционного правонарушения представитель нанимателя должен руководствоваться общеправовыми принципами ответственности, которые вытекают из содержания ст. ст. 1, 2, 15, 17, 18, 19, 49, 50, 54, 55 Конституции РФ (справедливость, равенство, соразмерность, законность, вина, гуманизм).

Для наглядности приведем примеры коррупционных правонарушений, связанных с непринятием мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, за совершение которых может последовать увольнение в связи с утратой доверия.

Пример. Гражданский служащий — начальник отдела Ч. — не исполнил обязанность об уведомлении представителя нанимателя в письменной форме о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения при осуществлении им своих служебных обязанностей. Конфликт интересов выразился в следующем.

Органом государственной власти, в служебных отношениях с которым состоит Ч., издано постановление «О проведении открытого аукциона по продаже земельных участков». Во исполнение данного постановления проведены торги по продаже земельных участков, выставленных на аукцион, в том числе участка N ***. Открытый аукцион по продаже земельного участка был проведен начальником отдела Ч.

Вместе с тем Ч., проводя аукцион и владея информацией об участии в аукционе родной сестры своего отца — К., в нарушение требований ч. 2 ст. 11 Закона о противодействии коррупции и ст. 19 Закона о государственной гражданской службе не уведомил в письменной форме представителя нанимателя о возможности возникновения конфликта интересов.

По результатам проведения торгов путем открытого аукциона между государственным органом и К. заключен договор купли-продажи вышеуказанного земельного участка N ***.

Очевидно наличие в действиях Ч. факта личной заинтересованности, которая выразилась в получении гражданским служащим при исполнении должностных (служебных) обязанностей доходов в виде имущества для третьих лиц (родной сестры отца).

Необходимо отметить, что из смысла ч. 3 ст. 19 и п. 5 ч. 1 ст. 16 Закона о государственной гражданской службе родная сестра отца не состоит со служащим в отношениях близкого родства или свойства. В то же время ч. 2 ст. 10 Закона о противодействии коррупции устанавливает неопределенный круг лиц (в терминологии Закона — третьих лиц), в отношении которых может реализовываться личная заинтересованность гражданского служащего.

На это обстоятельство обращено внимание в Обзоре типовых ситуаций конфликта интересов на государственной службе Российской Федерации и порядка их урегулирования, направленном для практического использования Министерством труда и социальной защиты населения Российской Федерации, где отмечено следующее. Личная заинтересованность государственного служащего может возникать и в тех случаях, когда выгоду получают или могут получить иные лица, например друзья государственного служащего, его родственники. Для определения круга лиц, с выгодой которых может быть связана личная заинтересованность государственного служащего, используется термин «родственники и/или иные лица, с которыми связана личная заинтересованность государственного служащего» [7].

Полагаем, что в возникшей ситуации при оценке деяния гражданского служащего следует руководствоваться нормами специального Закона, т. е. п. 1 ст. 1 и ч. 2 ст. 10 Закона о противодействии коррупции, и квалифицировать их как коррупционное правонарушение.

Исходя из обстоятельств изложенной ситуации и руководствуясь правилами ст. 59.3 Закона о государственной гражданской службе, полагаем, что имеются все законные основания для расторжения служебного контракта с Ч. по п. 1.1 ч. 1 ст. 37 Закона о государственной гражданской службе в связи с утратой доверия.

Пример. Главным государственным инспектором государственного органа Н. был осуществлен государственный технический осмотр самоходной машины, принадлежащей на праве собственности его дочери А. (в девичестве Н). По результатам государственного технического осмотра Н. составлен акт о допуске указанной самоходной машины к эксплуатации, в подтверждении чего выдан талон-допуск на ее эксплуатацию.

Н. был единственным на данный момент времени главным государственным инспектором, уполномоченным на проведение указанных выше действий. Все иные инспекторы по уважительным причинам не могли осуществлять свои служебные обязанности (находились в отпусках, были нетрудоспособны).

Осуществляя технический осмотр и владея информацией о факте принадлежности самоходной машины на праве собственности своей дочери, Н. в нарушение требований ч. 2 ст. 11 Закона о противодействии коррупции, ч. 3 ст. 19 Закона о государственной гражданской службе не уведомил в письменной форме представителя нанимателя о возможности возникновения конфликта интересов. Тем самым Н. не принял меры по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого он являлся.

Данное деяние совершено виновно, поскольку гражданский служащий в силу своего особого правового статуса обязан знать о наличии ст. 15 Закона о государственной гражданской службе и должен сообщить представителю нанимателя о наличии всякой личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов.

Однако, как было выявлено в результате служебной проверки, противоправный результат деяния Н. не имел имущественного характера и выразился в умалении авторитета государственной власти, государственной службы. Действия Н. не были обусловлены корыстными интересами. Материалами служебной проверки подтвержден факт того, что Н. предпринимал попытки обратить внимание непосредственного руководителя, должностных лиц кадровой службы, ответственных за работу по профилактике коррупционных и иных правонарушений данного государственного органа, представителя нанимателя на специфику своих служебных обязанностей, входящих в должностной регламент, на отсутствие иных государственных инспекторов, уполномоченных предоставить данную услугу.

Однако меры, предпринятые Н. для предотвращения и (или) урегулирования конфликта интересов, были явно недостаточными.

В то же время цели и мотивы совершения деяния не являлись корыстными и связаны с некоторой профессиональной некомпетентностью Н., незнанием им механизмов предотвращения конфликта интересов на гражданской службе.

Анализируя обстоятельства второго примера и руководствуясь правилами ст. 59.3 Закона о государственной гражданской службе, полагаем, что в рассматриваемом примере оснований для расторжения служебного контракта с Н. по п. 1.1 ч. 1 ст. 37 Закона о государственной гражданской службе не имеется. Н. следует применить одно из взысканий ст. 59.1 Закона о государственной гражданской службе.

Из приведенных примеров мы видим, что представитель нанимателя должен весьма тщательно выявлять все обстоятельства совершения коррупционного правонарушения и применять взыскание в виде увольнения в связи с утратой доверия лишь при наличии законных оснований.

1. Вопрос о соблюдении права на уважение личной и семейной жизни. Обст против Германии [Obst v. Germany] (N 425/03), Шют против Германии [Schuth v. Germany] (N 1620/03) // Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2010. N 133.

2. Абакумов Д. В. Доверие на государственной службе [Электронный ресурс] // Российское право в Интернете. 2012. N 1. URL: http://rpi. msal. ru.

3. Евдокимов В. Б., Алексеев А. И., Побережная И. А. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о государственной гражданской и муниципальной службе: Научно-методическое пособие. М.: Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации, 2009.

4. Мониторинг эффективности работы элементов организационной структуры по противодействию коррупции в Ульяновской области в I квартале 2011 г. (Аналитический отчет) / Уполномоченный по противодействию коррупции в Ульяновской области и его аппарат. Ульяновск, 2011. С. 25 — 26.

5. Методические рекомендации по выявлению налоговыми органами коррупционных преступлений, утв. Приказом ФНС России от 31.12.2009 N ММ-7-4/737@ [Электронный ресурс]. СПС «КонсультантПлюс» (режим доступа ограничен).

6. Методические рекомендации по проведению служебных проверок в Федеральной службе судебных приставов и ее территориальных органах, утв. Федеральной службой судебных приставов 20.06.2011 N 12-6 [Электронный ресурс]. СПС «КонсультантПлюс» (режим доступа ограничен).

7. Письмо Минтруда России от 15.10.2012 N 18-2/10/1-2088 «Об обзоре типовых случаев конфликта интересов на государственной службе Российской Федерации и порядке их урегулирования» (вместе с Обзором типовых ситуаций конфликта интересов на государственной службе Российской Федерации и порядка их урегулирования) [Электронный ресурс]. СПС «КонсультантПлюс» (режим доступа ограничен).

8. Чаннов С. Совершенствование антикоррупционных законов // ЭЖ-Юрист. 2012. N 10. С. 15.

Увольнение госслужащего в связи с утратой доверия

Адрес
107140, г. Москва, ул. Краснопрудная 22Б (схема проезда)

Телефоны для обращения граждан
+7 (495) 785-70-00

Телефон для обращения СМИ
+7 (495) 785-70-00 (доб. 180)

Факс
+7 (499) 266-16-75

Отдел с дислокацией в г. Воронеже
394036, г. Воронеж, площадь Черняховского, д. 2, тел. 8-4732-52-73-33

Увольнение с государственной гражданской службы в связи с утратой доверия предусмотрено ч. 2 ст. 59 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в редакции Федерального закона от 21.11.2011 № 329-ФЗ.

Под утратой доверия понимается:

— непринятие гражданским служащим мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является;

— непредставления гражданским служащим сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо предоставления заведомо недостоверных или неполных сведений;

— участие гражданского служащего на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организации;

— осуществление гражданским служащим предпринимательской деятельности;

— вхождение государственного служащего в состав органа управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений.

Утрата доверия: практика споров по увольнению

Автор: Юлиана Вахрушева

При рассмотрении данной категории споров следует учитывать, что уволить в связи с утратой доверия со стороны работодателя можно исключительно следующие категории работников:

— непосредственно обслуживающие денежные или товарные ценности (пункт 7 части первой статьи 81 Трудового кодекса РФ);

— гражданские служащие (статья 59.2 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ»);

— лица, замещающие государственную должность РФ, государственную должность субъекта РФ, муниципальную должность, в порядке, предусмотренном федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами субъектов РФ, муниципальными нормативными правовыми актами (статья 13.1 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»);

— муниципальные служащие (статья 27.1 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в РФ»);

— работники прокуратуры (статья 41.9 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре РФ»;

— сотрудники следственного комитета РФ (статья 30.2 Федерального закона от 28.12.2010 № 403-ФЗ «О Следственном комитете РФ»);

— сотрудники таможенных органов (статья 29.2 Федерального закона от 21.07.1997 № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах РФ»);

— сотрудники органов внутренних дел (статья 38.2 Постановления Верховного Суда РФ от 23.12.1992 № 4202-1 «Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел РФ и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел РФ»).

В соответствии с пунктом 45 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 17.03.2004 № 2 «О применении судами РФ Трудового кодекса РФ» судам необходимо иметь в виду, что расторжение трудового договора с работником по пункту 7 части первой статья 81 Кодекса в связи с утратой доверия возможно только в отношении работников, непосредственно обслуживающих денежные или товарные ценности (прием, хранение, транспортировка, распределение и тому подобное). К таким работникам относятся материально ответственные лица. Постановлением Министерства труда и социального развития РФ от 31.12.2002 № 85 «Об утверждении Перечней должностей и работ, замещаемых или выполняемых работниками, с которыми работодатель может заключать письменные договоры о полной индивидуальной или коллективной (бригадной) материальной ответственности, а также типовых форм договоров о полной материальной ответственности» определяется круг лиц, с которыми может быть заключен договор о материальной ответственности. В нем приведен Перечень должностей и работ, замещаемых или выполняемых работниками, с которыми работодатель может заключать договоры о материальной ответственности. Работники, не включенные в данный перечень и не выполняющие работы согласно перечню, не могут являться материально ответственными лицами, не допускаются к непосредственному обслуживанию денежных и товарных ценностей, а потому не могут быть уволены на основании пункта 7 части первой статьи 81 Трудового кодекса РФ.

Так, Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам суда Ханты-Мансийского автономного округа от 02.10.2012 по делу № 33-4375/2012 по апелляционной жалобе ООО «КРС «Евразия» на решение Когалымского городского суда от 27.07.2012, которым отменен Приказ общества с ограниченной ответственностью «КРС «Евразия» об увольнении, подтверждена законность обжалуемого решения на том основании, что работник не являлся материально ответственным лицом. Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, стороны состояли в трудовых отношениях, истец работал в ООО «КРС «Евразия» начальником цеха подземного ремонта скважин, между сторонами был заключен договор о полной индивидуальной материальной ответственности. Фактически основанием для увольнения истца послужил факт подписания истцом фиктивных путевых листов. При вынесении решения суд исходил из того, что истец не относится к лицам, непосредственно обслуживающим денежные или товарные ценности, договор о полной материальной ответственности сам по себе не будет являться подтверждением того, что работник непосредственно обслуживает материальные ценности, необходимо, чтобы в круг трудовых обязанностей работника, зафиксированных в трудовом договоре или в должностной инструкции, входила работа с товарно-материальными ценностями. Подписание путевых листов не свидетельствует о непосредственном обслуживании истцом денежных или товарных ценностей. Таким образом, истец в силу занимаемой должности не относится к категории лиц, непосредственно обслуживающих денежные и товарные ценности, а потому не мог быть уволен на основании пункта 7 части первой статьи 81 Трудового кодекса РФ.

В отношении иных категорий работников (см. выше) само определение отнесения работника к соответствующей категории определяется трудовыми договорами (контрактами), приказами о приеме на работу, записями в трудовых книжках, по которым можно четко определить, что работник является государственным или муниципальным служащим, работником прокуратуры и так далее.

Важным моментом при рассмотрении дел, связанных с увольнением по причине утраты доверия, является объективная сторона дисциплинарного нарушения. Виновные действия работника должны подпадать под нормы, предусматривающие основания для такого увольнения, и должны быть надлежащим образом подтверждены.

Пункт 45 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 17.03.2004 № 2 «О применении судами РФ Трудового кодекса РФ» также предусматривает, что расторжение трудового договора с работником по пункту 7 части первой статьи 81 Трудового кодекса РФ в связи с утратой доверия возможно при условии, что им совершены такие виновные действия, которые давали работодателю основание для утраты доверия к нему.

Решением Карасукского районного суда Новосибирской области от 12.09.2012 по делу № 2-694/2012 истцы были восстановлены на работе, поскольку увольнение по основаниям, предусмотренным пунктом 7 части первой статьи 81 Трудового кодекса РФ, было осуществлено только по результатам инвентаризации, что не подтверждает виновные действия работников. При этом суд исходил из следующего. Основанием для увольнения послужила инвентаризационная опись, согласно которой в магазине была обнаружена недостача. Истцы, работавшие в этом магазине продавцами, с выводами ревизии не согласились, так как предыдущая ревизия недостачи не выявила. Учитывая небольшой промежуток времени между последними ревизиями и объем товара, который имелся в магазине, недостача на сумму, указанную в инвентаризационной описи, образоваться просто не могла. На момент увольнения работодатель в правоохранительные органы с заявлением о хищении материальных ценностей или денежных средств из магазина не обращался. Поэтому мнение работодателя о том, что для утраты доверия к работнику достаточно самого факта выявления недостачи в магазине, основано на неправильном толковании норм трудового права.

Согласно пункту 53 Постановления Пленума Верховного Суда РФ № 63 от 28.12.2006 «О внесении изменений и дополнений в Постановление Пленума ВС РФ от 17.03.2004 года № 2 «О применении судами РФ ТК РФ» работодателю необходимо представить доказательства, свидетельствующие не только о том, что работник совершил дисциплинарный проступок, но и о том, что при наложении взыскания учитывались тяжесть этого проступка и обстоятельства, при которых он был совершен, а также предшествующее поведение работника, его отношение к труду.

Исходя из изложенных выше обстоятельств суд сделал вывод, что ответчиком не представлено доказательств, свидетельствующих о совершении истцами виновных действий как работниками, непосредственно обслуживающими денежные или товарные ценности, которые дают основание для утраты доверия к ним со стороны работодателя.

В отношении работников, для которых увольнение на основании утраты доверия предусмотрено иными федеральными законами (гражданских служащих, сотрудников ОВД и других), следует учитывать основания, предусмотренные соответствующим законом. Так, статьей 59.2 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» предусмотрено, что гражданский служащий может быть уволен с гражданской службы в связи с утратой доверия в случае непринятия им мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является, непредставления сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, участия на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, осуществления предпринимательской деятельности и прочего. Таким образом, при увольнении государственного служащего по статье 59.2 указанного закона следует доказать факт нарушения им запретов, связанных с гражданской службой, который влечет применение дисциплинарного взыскания в виде увольнения в связи с утратой доверия.

Отдельно стоит рассмотреть случаи увольнения, когда доверие к работнику утрачено на основании совершения им действий, не связанных с работой. В правовой системе «Консультант плюс» приведен интересный пример о правомерности увольнения кассира по пункту 7 части первой статьи 81 Трудового кодекса РФ на том основании, что в нерабочее время на праздновании Дня Победы он появился в общественном месте в форме офицера СС с соответствующей нацистской символикой, что подпадает под действие статьи 20.3 Кодекса об административных правонарушениях РФ и влечет административную ответственность за пропаганду и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики. Естественно, что данный факт никаким образом не связан с выполняемыми работником трудовыми функциями и не может повлечь за собой утрату доверия работодателя по непосредственному обслуживанию денежных и товарных ценностей. В соответствии с пунктом 45 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 17.03.2004 № 2 «О применении судами РФ Трудового кодекса РФ» работники могут быть уволены по основанию утраты к ним доверия в случае, когда указанные действия не связаны с их работой, только при установлении в предусмотренном законом порядке факта совершения хищения, взяточничества и иных корыстных правонарушений. Сам факт привлечения работника к административной или уголовной ответственности не является основанием для увольнения такого работника в связи с утратой доверия.

Также обязательной стороной рассмотрения судами споров в данном случае является соблюдение порядка увольнения. Пунктом 47 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 17.03.2004 № 2 «О применении судами РФ Трудового кодекса РФ» предусмотрено, что если виновные действия, дающие основание для утраты доверия, совершены работником по месту работы и в связи с исполнением им трудовых обязанностей, то такой работник может быть уволен с работы при условии соблюдения порядка применения дисциплинарных взысканий, установленного статьей 193 Трудового кодекса РФ. Если же виновные действия, дающие основания для утраты доверия, совершены работником вне места работы или по месту работы, но не в связи с исполнением им трудовых обязанностей, то трудовой договор также может быть расторгнут с ним по пункту 7 части первой статьи 81 Трудового кодекса РФ, но не позднее одного года со дня обнаружения проступка работодателем (часть пятая статьи 81 Трудового кодекса РФ).

Так, Определением судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 22.12.2011 по делу № 33-42591 оставлено без изменения решение Тверского районного суда города Москвы от 10.08.2011, которым удовлетворены исковые требования об изменении основания увольнения истца из ООО «Реал Эстейт Сервис» с «уволить в связи с утратой доверия п. 7 части первой ст. 81 ТК РФ» на «уволить по собственному желанию п. 3 ст. 77 ТК РФ» в связи с тем, что нарушен порядок увольнения по основаниям, предусмотренным пунктом 7 части первой статьи 81. Из должностной инструкции управляющего, кем работал истец, следует, что управляющий относится к категории материально ответственных руководителей, непосредственно обслуживающих денежные и товарные ценности, однако подпись истца об ознакомлении с должностной инструкцией отсутствует. Договор о полной материальной ответственности с истцом не заключался. Разрешая спор, суд первой инстанции исходил из того, что увольнение истца произведено ответчиком без достаточных оснований и с нарушением порядка увольнения. Судебная коллегия в полной мере согласилась с указанным выводом суда первой инстанции, поскольку, как следует из приказа об увольнении, основанием для увольнения послужила докладная записка, приказом ООО «Реал Эстейт Сервис» было назначено служебное расследование, истцу было предложено прибыть в офис компании для ознакомления и подписания приказа о проведении служебного расследования и дачи объяснений по факту пропажи вещей на объекте заказчика, на что истец ответил отказом, в этот же день был издан приказ об увольнении. При таких обстоятельствах судебная коллегия полагает, что в нарушение требований статьи 193 Трудового кодекса РФ ООО «Реал Эстейт Сервис» истцу не было предоставлено два дня для дачи объяснений, а кроме того, при увольнении работника ответчиком не было учтено, что при приеме на работу материальные и денежные ценности истцу не передавались, истец их не принимал, к материальным ценностям имели доступ и другие лица.

Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Смоленского областного суда от 18.09.2012 по делу № 33-3126/2012 также оставлено без изменения решение Ярцевского городского суда Смоленской области от 20.07.2012 по иску к ООО «МТК» о признании увольнения незаконным, восстановлении на работе, внесении записи в трудовую книжку, взыскании заработной платы, компенсации за задержку выплат и компенсации морального вреда. Обжалуемым решением требования истицы удовлетворены частично. Суд признал ее увольнение незаконным; восстановил на работе, обязал ответчика внести в трудовую книжку запись об отмене приказа об увольнении и запись о восстановлении на работе; взыскал заработную плату за время вынужденного прогула и компенсацию морального вреда. Основанием для удовлетворения исковых требований явилось то, что работодателем не было дано работнику два рабочих дня на предоставление объяснений в соответствии со статьей 193 Трудового кодекса РФ. Кроме того, суд установил, что истица не подписывала договор о материальной ответственности и должностную инструкцию. В связи с оспариванием истицей факта подписания договора о материальной ответственности судом была назначена судебная почерковедческая экспертиза, которая пришла к выводу, что рукописная запись расшифровок подписей от имени истицы выполнена иным лицом. Ответчиком также не представлено доказательств того, что в служебные обязанности истицы входили взвешивание и раскладка колбасных изделий, и что она была ответственна за вверенные ей товарно-материальные ценности.

Анализ судебной практики позволяет определить круг вопросов, подлежащих рассмотрению в судебных процессах по делам об увольнении в связи с утратой доверия:

1) отнесение работника к категории лиц, в отношении которых можно применить соответствующую статью закона, устанавливающую основания для увольнения в связи с утратой доверия;

2) факт совершения дисциплинарного проступка или факт совершения административного или уголовного правонарушения, связанного с хищением, взяточничеством и иными корыстными правонарушениями, дающего работодателю основание для утраты доверия к работнику;

3) соблюдение порядка увольнения работника работодателем.

Во избежание неожиданных для работодателя решений суда при полной доказанности факта совершения работником проступка, дающего основание для увольнения в связи с утратой доверия, ему следует, прежде всего, в соответствии с требованием законодательства оформлять сопутствующую документацию при увольнении, а также надлежащим образом оформлять документы при приеме на работу, позволяющие однозначно интерпретировать работника как, в частности, материально ответственное лицо или как государственного служащего, и так далее.

Юлиана Вахрушева, юрист ООО «Славутич»