Полномочия и статус органов местного самоуправления

Полномочия и статус органов местного самоуправления

2.3. Органы местного самоуправления

Ими являются выборные и иные органы местного самоуправ­ления, образуемые в городских, сельских поселениях и на других территориях. Структура органов местного самоуправления определя­ется населением самостоятельно. Определение статуса представитель­ных органов местного самоуправления относится к сфере Конститу­ционного права. Административным правом устанавливается статус органов местного самоуправления, осуществляющих функции управ­ленческого характера.

Общие правовые основы местного самоуправления, а следова­тельно и его отдельных звеньев, определяются Конституцией Рос­сийской Федерации, Федеральным законом от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,* другими федеральными законами, консти­туциями, уставами и законами субъектов Российской Федерации.

* Собрание законодательства Российской Федерации, 1995№ 35. Ст. 3506.

В настоящее время компетенция органов местного самоуправле­ния в конкретных сферах и отраслях деятельности регламентируется также Законом РСФСР от 6 июля 1991 года «О местном самоуправ­лении в РСФСР».

Важнейшими актами, разрешающими непосредственно принци­пиальные вопросы организации местного самоуправления, являются уставы соответствующих муниципальных образований. Основное со­держание устава муниципального образования определяется Феде­ральным законом об общих принципах организации местного самоуп­равления в Российской Федерации, в соответствии с которым в уставе, в частности указываются структура и порядок формирования органов местного самоуправления, наименование и полномочия выборных и других органов местного самоуправления, а также должностных лиц местного самоуправления.

Концепция правового регулирования местного самоуправления заключается в возможности многообразия организационных форм и статуса его органов в зависимости от конкретных условий. В соот­ветствии с этим органы местного самоуправления подразделяются на а) выборные органы, наличие которых в муниципальных образо­ваниях является обязательным; и б) другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований. В уставах долж­ны определяться наименование органов и должностных лиц местного самоуправления, порядок формирования и компетенция органов мест­ного самоуправления и т.д. (см. ст. 17 Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации).

Следует учитывать, что Конституционный Суд Российской Феде­рации в своем постановлении от 24 января 1997 г. № 1-П обосновал возможность двухуровневой системы местного самоуправления, а так­же то, что на одном и том же уровне одновременно могут существо­вать органы местного самоуправления и органы государственной власти.

Кроме представительных органов, имеющих исключительные предметы ведения и полномочия, важным субъектом местного самоуп­равления является глава муниципального образования, должность ко­торого может быть предусмотрена в уставе. Глава является выборным должностным лицом, возглавляющим деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образо­вания. Он избирается гражданами, проживающими на соответствую­щей территории или представительным органом из своего состава.

Глава муниципального образования наделяется собственной ком­петенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования. Он может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на его заседаниях.

Глава муниципального образования подотчетен населению и представительному органу местного самоуправления.

Что касается «иных органов местного самоуправления», то вопрос о необходимости и порядке их создания, об их форме, компетенции и т.д.) решается в рамках местного самоуправления, но указания на этот счет должны содержаться в уставе муниципального образования.

Органы местного самоуправления наделяются правосубъектностью, в том числе административной, с тем, чтобы облегчить их ста­новление и развитие, которое находится фактически на начальной стадии. Однако детальное регламентирование местного самоуправле­ния несовместимо с его природой и целями.

Правовой статус органов местного самоуправления в самом общем виде характеризуется тем, что:

а) они отделены от государства, не входят в систему органов госу­дарственной власти, взаимодействуют с ними на основе законов;

б) их общий статус, принципы организации, основные варианты организационных форм, а также важнейшие полномочия установлены законами.

Более того, органы государственной власти Российской феде­рации и ее субъектов наделены достаточно широкими полномочиями в области местного самоуправления. Эти полномочия нацелены на решение вопросов формирования правовых основ местного самоуправления, укрепление правопорядка в его системе, а также гарантий мес­тного самоуправления. В частности, органы государственной власти Российской Федерации вправе принимать и изменять законы об общих принципах организации местного самоуправления; наделять органы местного самоуправления отдельными полномочиями и т.д. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации мо­гут принимать и изменять законы о местном самоуправлении; наде­лять органы местного самоуправления отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации и т.д.;

в) реализуя исходные полномочия, закрепленные в Конституции Российской Федерации и других правовых актах, они могут вступать в различные, в том числе административно-правовые отношения.

Органы местного самоуправления управляют муниципальным хо­зяйством, распоряжаются имуществом и объектами муниципальной собственности, разрабатывают местный бюджет, обеспечивают его исполнение и выполняют другие исполнительно-распорядительные функции.

Характер полномочий органов местного самоуправления, закреп­ленных федеральным законом об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также Законом РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» позволяет сделать вы­вод, что современный статус этих органов характеризует их во многом в качестве государственных. Не могут быть иными, кроме как госу­дарственными, например, полномочия органов местного самоуправ­ления принимать решения, обязательные для исполнения всеми рас­положенными на территории муниципального образования предприя­тиями, учреждениями и организациями независимо от их организаци­онно-правовых форм; издавать правовые акты; осуществлять госу­дарственную регистрацию предприятий, предоставлять налоговые и иные льготы и преимущества предприятиям; применять меры административной ответственности; устанавливать местные налоги и сборы и т.п. Все это непременные атрибуты государственности.

Является тот или иной орган государственным или негосударственным определяется не формальным декларированием этого, а сущ­ностью его полномочий. Значительный объем полномочий органов ме­стного самоуправления имеет государственно-правовой характер.

В принципе такое положение отнюдь не противоречит закону. В соответствии с Федеральным законом об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации в ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы’ местного самоуправления.

Однако делегированное правомочие издавать правовые акты ка­сается не отдельных вопросов, а всех, отнесенных к ведению органов местного самоуправления.

В соответствии с вышеназванным законом органы и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принима­ют (издают.) правовые акты. Их наименование и виды, порядок принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Феде­рации. Нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина вступают в силу после их офи­циального опубликования (обнародования).

В дальнейшем статус органов местного самоуправления будет уточняться законами субъектов Российской федерации о регулирова­нии осуществления местного самоуправления, принятие которых пре­дусматривается Законом об общих принципах организации местного самоуправления;

г) органы местного самоуправления на конституционной основе могут наделяться законом отдельными государственными полно­мочиями с передачей для их осуществления материальных и финансо­вых средств.

Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Однако государственное влияние на органы местного самоуправ­ления к этому не сводится. Они функционируют в соответствии с тре­бованиями законности и в режиме общего правопорядка, должны под­чиняться общеобязательным правилам, а надзор и контроль за ними осуществляют государственные органы (по вопросам экологии, санитарно-эпидемиологического благополучия населения и т.д.);

д) Конституция Российской Федерации предоставляет органам местного самоуправления право решать самостоятельно вопросы мест­ного значения, владения, пользования и распоряжения муниципаль­ной собственностью;

е) общие принципы и гарантии местного самоуправления, уста­новленные Конституцией Российской Федерации, федеральными за­конами не могут быть произвольно ограничены какими-либо органами государственной власти. Местное самоуправление гарантируется пра­вом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государствен­ной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федераль­ными законами.

Федеральный закон об общих принципах организации местного управления в Российской Федерации к числу гарантий относит особый порядок отмены и признания недействительными актов органов мест­ного самоуправления, а также актов, нарушающих права местного са­моуправления.

Решения органов местного самоуправления могут быть отменены только органами их принявшими либо признаны недействительными по решению суда.

Судом могут быть признаны также недействительными акты го­сударственных органов и государственных должностных лиц, а также органов местного самоуправления и должностных лиц, нарушающих права местного самоуправления.

Упомянутый закон предусматривает возможность участия насе­ления в осуществлении местного самоуправления в форме терри­ториального общественного самоуправления. Его суть проявляется в том, что: оно организуется на территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, а составляющих часть этой терри­тории (микрорайон, квартал, улица); по месту жительства граждан; для самостоятельного и под свою ответственность осуществления соб­ственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального мест­ного самоуправления.

Административное право можно рассматривать как обобщающую отрасль в силу того … Термины «конституционное право» и «государственное право» зачастую считаются синонимами. . которые.

§ 1. Что регулирует административное право? Изложенные позиции подводят к чисто … Как уже отмечалось, существует особая отрасль правовой системы Российской Федерации, основным.

Административное право можно рассматривать как обобщающую отрасль в силу того … Термины «конституционное право» и «государственное право» зачастую считаются синонимами. . которые.

Административное право можно рассматривать как обобщающую отрасль в силу того … Термины «конституционное право» и «государственное право» зачастую считаются синонимами. . которые.

Административное право является опорной, базисной отраслью правовой системы наряду с … К содержанию книги: Административное право. Смотрите также. . огромное разнообразие специальных.

Административное право как отрасль современного права появилось тогда, когда в правовой системе достаточное место заняли нормы, закрепляющие права личности, процедуры деятельности.

Административное право принадлежит к числу публичных отраслей, поэтому общеотраслевой режим административного права носит публично-правовой характер.

Административное право практически использует все методы правового регулирования. Вместе с тем определяющее влияние на выбор тех или иных средств правового воздействия на управленческие.

К содержанию книги: Административное право России. Смотрите также: Административное право Административное право. Экологический контроль.

Поэтому административное право ограничивается лишь определением структуры . Административное право можно рассматривать как обобщающую отрасль в силу того, .

Правовой статус органов местного самоуправления

Рассмотрим особенности, полномочия и правовой статус органов местного самоуправления в России .

В Российской Федерации, говорится в ст. 12 Конституции РФ, признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

В Конституции РФ местному самоуправлению посвящена специальная глава 8, в ряде норм которой закреплено, что местное самоуправление в России обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения; осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций, а структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, а также решают иные вопросы местного значения. Эти органы могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, но реализация переданных им полномочий подконтрольна государству.

Местное самоуправление в России , согласно ст. 133 Конституции РФ, гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами.

В самых общих чертах конституционная модель местного самоуправления — одна из основ конституционного строя Российской Федерации. В качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению, местное самоуправление обеспечивает защиту тех интересов граждан, которые основаны на совместном их проживании на определенной территории, на неизбежном взаимодействии жителей этой территории.

Поэтому местное самоуправление является одной из фундаментальных основ российской системы народовластия. Одновременно местное самоуправление признается и гарантируется государством как форма самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения, обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения муниципального образования в целом.

Местное самоуправление представляет собой систему форм организации и деятельности жителей соответствующих территорий с целью самостоятельного и под свою ответственность решения непосредственно или через избираемые и иные органы вопросов местного значения для обеспечения жизнедеятельности населения, проживающего на соответствующей территории муниципального образования, — городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория.

Вопросы местного значения — это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ и другим федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации.

В систему органов местного самоуправления входят как представительные, так и исполнительные органы местного самоуправления: советы, собрания, комитеты, главы муниципальных образований, администрации.

Глава муниципального образования всегда является выборным должностным лицом, олицетворяет собой и реализует представительную муниципальную власть, осуществляет как стратегическое руководство развитием муниципального образования, так и вместе со своим административным аппаратом и через него реализует исполнительную власть в муниципальном образовании, осуществляя весь комплекс функций оперативного управления всеми сторонами жизнедеятельности его населения.

Правовой статус органов местного самоуправления

Практическая реализация полномочий и функций местного самоуправления осуществляется не населением напрямую, а через специально созданные структуры — органы местного самоуправления.

Основная задача органов местного самоуправления — решение вопросов местного значения, непосредственно связанных с жизнеобеспечением населения. Перечень таких вопросов закреплен для каждого вида муниципальных образований в статьях 14 — 16.2 Федерального закона № 131-ФЗ. Помимо этого, органы местного самоуправления могут быть наделены отдельными государственными полномочиями в порядке, определенном главой 4 указанного федерального закона. Таким образом, решение вопросов местного значения и осуществление отдельных государственных полномочий — это основные элементы компетенции органов местного самоуправления.

В соответствии со статьей 34 указанного закона структуру органов местного самоуправления составляют:

− представительный орган муниципального образования;

− глава муниципального образования;

− местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);

− контрольно-счетный орган муниципального образования;

− иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Также закон устанавливает, что наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным.

Наименования органов местного самоуправления устанавливаются законом субъекта РФ для обеспечения их единообразия. Так, законом Новосибирской области установлены следующие наименования органов местного самоуправления: представительный орган − совет депутатов, глава муниципального образования − глава или мэр (в городских округах), исполнительный орган − администрация или мэрия.

Рассмотрим более подробно правовой статус каждого органа местного самоуправления.

Ведущее место в структуре органов местного самоуправления занимает представительный орган муниципального образования. Это коллегиальный орган, к компетенции которого относится принятие наиболее важных решений в муниципальном образовании.

Федеральным законом № 131-ФЗ определены три варианта формирования такого органа:

1) представительный орган поселения, городского округа, внутригородского района, внутригородского муниципального образования города федерального значения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах;

2) представительный орган муниципального района в соответствии с законом субъекта РФ и уставом муниципального района может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава;

3) представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет не более 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан. Уставом поселения с численностью жителей более 100 и не более 300 человек может быть предусмотрено, что представительный орган не формируется и его полномочия осуществляются сходом граждан.

В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, выполнение работ, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами;

7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;

10) принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку.

Это предусмотренный Федеральным законом № 131-ФЗ «минимальный» перечень полномочий представительного органа муниципального образования. Уменьшение этого перечня не допускается, а расширение возможно − уставами муниципальных образований могут быть предусмотрены и иные полномочия представительного органа.

Депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной основе могут работать не более 10 процентов депутатов.

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования. Федеральным законом № 131-ФЗ предусмотрено несколько моделей структуры органов местного самоуправления в зависимости от того, каким образом избирается глава муниципального образования и какие функции он выполняет:

1) глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию;

2) глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах, входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя;

3) глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава и исполняет полномочия его председателя с правом решающего голоса,

4) глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава и возглавляет местную администрацию;

5) глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса и возглавляет местную администрацию;

6) в поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, глава муниципального образования избирается на сходе граждан и исполняет полномочия главы местной администрации.

Какая из перечисленных моделей будет использоваться в конкретном муниципальном образовании, определяется законом субъекта РФ и закрепляется в уставе муниципального образования. Так, законом Новосибирской области от 24.11.2014 № 484-ОЗ «Об отдельных вопросах организации местного самоуправления в Новосибирской области»[74] для большинства муниципальных образований (кроме сельских поселений) предусмотрен вариант, когда глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса и возглавляет местную администрацию.

Таким образом, место главы муниципального образования в системе органов местного самоуправления может быть различным − он может возглавлять местную администрацию, быть председателем представительного органа, а в сельских поселениях может совмещать оба эти статуса. Но независимо от этого есть ряд полномочий, которые глава муниципального образования осуществляет в любом случае:

− представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;

− подписывает и обнародует нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;

− издает в пределах своих полномочий правовые акты;

− вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования;

− обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий.

Глава муниципального образования представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности.

Полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в случае:

− отставки по собственному желанию;

− удаления в отставку решением представительного органа муниципального образования;

− отрешения от должности в высшим должностным лицом субъекта РФ;

− признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

− признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

− вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

− выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

− прекращения гражданства Российской Федерации и (или) приобретения им гражданства иностранного государства;

− установленной в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования и др.

Местная администрация − это исполнительно-распорядительный орган муниципального образования. Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.

Главой местной администрации может быть:

1) глава муниципального образования;

2) лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту.

Местная администрация обладает правами юридического лица. Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. Как правило, в структуру местной администрации входят управления и отделы. Основной штат местной администрации составляют муниципальные служащие.

Федеральный закон № 131-ФЗ не содержит перечня полномочий местной администрации, эти полномочия устанавливаются уставом муниципального образования. Количество этих полномочий обычно достаточно большое, поскольку именно этот орган осуществляет текущее управление в рамках вопросов местного значения.

Контрольно-счетный орган муниципального образования создается в целях осуществления внешнего муниципального финансового контроля. Наличие этого органа не является обязательным. Его формирование целесообразно в крупных муниципальных образованиях, обладающих значительными финансовыми и материальными ресурсами.

Порядок организации и деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования определяется Федеральным законом от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

Избирательная комиссия муниципального образования имеет достаточно необычный статус: в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ это «муниципальный орган, который не входит в структуру органов местного самоуправления». Это означает, что муниципальная избирательная комиссия самостоятельна и не подчинена органам местного самоуправления. Избирательная комиссия муниципального образования организует подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума.

Порядок формирования и полномочия избирательных комиссий муниципальных образований устанавливаются Федеральным законом от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

В целом правовое регулирование структуры органов местного самоуправления строится следующим образом. Федеральный закон № 131-ФЗ определяет, какие органы в обязательном порядке должны формироваться в каждом муниципальном образовании, способы их формирования, основные полномочия. Кроме того, данный закон закрепляет несколько альтернативных моделей построения системы органов местного самоуправления.

Законами субъектов РФ из этих моделей определяется та, которая должна применяться в муниципальных образованиях конкретного вида (сельское, городское поселение, муниципальный район, городской округ и т.д.).

Правовое регулирование структуры и статуса органов местного самоуправления в уставе муниципального образования по сути сводится к воспроизведению положений федерального и регионального законодательства. Возможности «творчества» в данном вопросе крайне ограничены и сводятся в основном к установлению дополнительных полномочий отдельных органов местного самоуправления.

Возникает вопрос − как эта модель правового регулирования соотносится со статьей 131 Конституции РФ, согласно которой «структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно»[75]?

Ответ на этот вопрос попытался дать Конституционный Суд РФ в Постановлении от 01.12.2015 № 30-П. Приведем некоторые фрагменты этого акта:

«Из положений Конституции РФ следует, что вопросы организационного устройства муниципальной власти, имеющие сугубо местный характер применительно к обеспечению эффективного и ответственного решения вопросов местного значения, приобретают государственное значение с точки зрения реализации посредством местного самоуправления принципов народовластия, относящихся к основам конституционного строя Российской Федерации. Исходя из этого структура органов местного самоуправления должна определяться населением не произвольным образом, а в рамках установленных федеральным законом общих принципов организации местного самоуправления. Законодатель субъекта РФ не лишен возможности предусмотреть применение тех или иных вариантов как безальтернативных во всех муниципальных районах, городских округах, внутригородских районах, а также во всех тех городских поселениях, которые по степени концентрации возложенных на них публичных функций и задач, имеющих по своему характеру государственное значение, сопоставимы с городскими округами».

Таким образом, Конституционный Суд РФ не обнаружил нарушения положений Конституции РФ в том, что федеральное и региональное законодательство жестко регламентирует структуру органов местного самоуправления, практически лишая население муниципального образования возможности каким-либо образом повлиять на нее.

Контрольные вопросы и задания

1. Дайте определение местного самоуправления. Сформулируйте свою точку зрения − можно ли считать местное самоуправление институтом гражданского общества?

2. Перечислите принципы местного самоуправления. Какие из них, на ваш взгляд, реализуются на практике сложнее всего?

3. Ознакомьтесь с содержанием Европейской Хартии местного самоуправления. Сформулируйте свою точку зрения − все ли ее положения в полной мере реализованы в России?

4. Какие положения Конституции РФ, на ваш взгляд, имеют наибольшее значение для развития местного самоуправления?

5. Дайте краткую характеристику Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» с точки зрения предмета его регулирования и места в системе источников муниципального права.

6. Какие вопросы организации местного самоуправления регулируются законами субъектов РФ? Как в целом можно определить роль законов субъектов РФ в системе источников муниципального права?

7. Из каких элементов складывается система муниципальных правовых актов? Как можно определить их роль в системе источников муниципального права?

8. Перечислите предусмотренные законом формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и формы участи населения в местном самоуправлении. Какие из них используются на практике чаще всего?

9. Какие органы входят в структуру органов местного самоуправления? Дайте краткую характеристику каждого из них.

10. Какие модели органов местного самоуправления можно выделить, в чем особенности каждой из них?

11. Сформулируйте свою точку зрения − в какой мере действующее законодательство соответствует закрепленному в статье 131 Конституции РФ положению о том, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно?

Дата добавления: 2016-10-17 ; просмотров: 1688 ; ЗАКАЗАТЬ НАПИСАНИЕ РАБОТЫ

Система и правовой статус органов местного самоуправления в конституционной модели местного самоуправления

Конституцией РФ установлено три уровня правового регулирования: федеральный, уровень субъектов Федерации (региональный уровень), муниципальный (местное самоуправление). Отсюда правовой статус органов местного самоуправления определяют нормы, закрепленные в Конституции РФ, федеральном законодательстве, законах и уставах (конституциях) субъектов РФ, уставах муниципальных образований. Однако определение общих (основных) принципов местного самоуправления находится в совместном ведении РФ и ее субъектов (ст. 72 п. «н»).

Основной закон России, как нормативно-правовой акт прямого действия, закрепляет только базовые принципы системы органов местного самоуправления, к числу которых относятся следующие концептуальные положения:

1) местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя. Власть в России осуществляется непосредственно, а так же через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 3, 12, 16);

2) местное самоуправление (в том числе и его органы) самостоятельно в пределах собственной компетенции (ст. 12);

3) органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12);

4) общие принципы определения системы местного самоуправления, а, следовательно, и органов местного самоуправления находятся в совместном ведении Федерации и ее субъектов (п. «н» ст. 72);

5) структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст. 131 п. 1);

6) органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения (ст. 130, 132). Ограничение государством деятельности органов местного самоуправления по вопросам местного значения не допускается (ст. 133);

7) органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству (ст. 132);

8) органы местного самоуправления, будучи юридическими лицами, несут ответственность перед населением, государством, физическими и юридическими лицами.

Правовой статус – это комплексная, интеграционная категория, отражающая взаимоотношения личности и общества, гражданина и государства, индивида и коллектива, другие социальные связи. Применительно к статусу органов местного самоуправления выделяют следующие основные блоки: а) целевой; б) структурно-организационный; в) компетенционный (компетенция); в) ответственность. Остановимся на каждом из них.

1. Цели создания органов местного самоуправления и должностных лиц вытекают из вышеперечисленных принципов конституционного устройства органов местного самоуправления.

Несмотря на то, что Конституция РФ отдает приоритет формам прямого волеизъявления, наличие органов местного самоуправления, выполняющих важнейшие оперативные функции по решению вопросов местного значения необходимо. Население муниципальных образований (за исключением малых населенных пунктов с населением менее 100 человек, обладающих избирательным правом) само не в состоянии осуществлять многие программно-целевые задачи. Это объективная реальность, обусловленная тем, что, во-первых, проведение многих форм прямого волеизъявления – процесс долгий и дорогостоящий, тогда как зачастую решение не терпит отлагательства; во-вторых, в настоящее время крайне низкая политическая и общественная активность граждан; в-третьих, принятие и исполнение серьезных решений требует специальной подготовки (образования) и опыта; в-четвертых, решения требуют не только правильного и своевременного оформления, но и реализацию, что вызывает надобность создания соответствующего аппарата.

2. Система органов власти на местном уровне во все времена, как в нашей стране, так и за рубежом, как правило, состояла и состоит из двух видов органов власти: представительных и исполнительных. Такое разделение органов не имеет ничего общего с разделением власти на ветви, поскольку на местном уровне Конституция РФ этого не предусматривает. Существование разных видов органов – результат функционального разделения труда, выражающийся в разделении полномочий при наличии общих предметов ведения.

Органы местного самоуправления имеют свою систему и структуру. Под системой органов местного самоуправления следует понимать совокупность имеющих самостоятельный статус (в том числе статус юридического лица) органов местного самоуправления, обладающих в соответствии с законодательством и уставом муниципального образования собственной (не производной от другого органа) компетенцией.

ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»[147] установил, что во всех муниципальных образованиях в обязательном порядке формируются:

– главы муниципального образования;

– местные администрации (исполнительно-распорядительные органы).

Также предусматривается право создавать:

– избирательную комиссию муниципального образования;

– другие органы местного самоуправления, необходимые для осуществления компетенции, закрепленной за муниципальным образованием (например, органы охраны общественного порядка).

Представительный орган местного самоуправления – это орган общей компетенции, имеющий внутренне согласованную структуру, обладающий статусом юридического лица, состоящий из депутатов, избираемых на муниципальных выборах, представляющих интересы местного сообщества, постоянно или преимущественно проживающего на территории муниципального образования. Он имеет гербовую печать, штамп со своим наименованием и счет в банке.

В поселениях с населением не более 1000 человек, в которых глава муниципального образования независимо от способа его избрания одновременно может быть председателем представительного органа и главой администрации. В этом случае представительный орган поселения может не наделяться правами юридического лица.

Законодательно закреплено существование двух основных способов формирования депутатского корпуса на муниципальном уровне правового регулирования: первый способ – прямой выбор; второй способ – опосредованный или косвенный выбор.

Местная администрация – исполнительно-распорядительный орган общей компетенции муниципального образования; обладает правами юридического лица, является муниципальным учреждением для выполнения управленческих функций, действует на основании общих для организаций данного вида положений Закона 2003 г. в соответствии с ФЗ от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» применительно к учреждениям и подлежит государственной регистрации в этом качестве.

Структура (внутренняя организация) утверждается представительным органом по представлению главы местной администрации. Законодатель установил, что в структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы.

Главой местной администрации в свою очередь может быть:

а) глава муниципального образования (избранный непосредственно населением муниципального образования);

б) лицо, назначенное на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.

3. Устанавливая компетенцию органов и должностных лиц местного самоуправления, государство и муниципальное образование регулируют отношения шести видов между: – государством в лице его органов различных уровней правового регулирования и органом (должностным лицом) местного самоуправления; – муниципальным образованием и органом (должностным лицом) местного самоуправления; – представительными органами, выборными должностными лицами местного самоуправления и исполнительными (администрация, контрольный орган и другими) органами местного самоуправления; –органами местного самоуправления и субъектами территориального общественного самоуправления; в-пятых, между органами местного самоуправления и управляемыми объектами; – органами местного самоуправления поселений и органами местного самоуправления муниципального района.

Компетенция органа формируется с учетом задач, которые необходимо решать органу в зависимости от его роли в системе и в соответствии с потребностями объекта управления.

Правовые акты, закрепляющие компетенционные нормы, отличаются один от другого своими содержательными и структурными характеристиками.

Компетенция как комплексный правовой институт имеет многоотраслевую принадлежность.

Отметим, что на федеральном уровне правового регулирования детальная компетенция органов и должностных лиц местного самоуправления в полном объеме не устанавливается. На этом уровне дается компетенция органов местного самоуправления в целом, и не разграничивается на исполнительные и представительные. Наиболее конкретно вопрос о компетенции исполнительных органов должен решаться в уставах муниципальных образований.

4. Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением, государством, физическими и юридическими лицами (ст. 70 Закона 2003 г.).

В системе местного самоуправления необходимо четко разграничивать юридическую ответственность: представительного органа местного самоуправления; члена представительного органа местного самоуправления (депутата); выборного должностного лица местного самоуправления, каковыми обычно являются главы муниципальных образований; иных выборных и невыборных исполнительных органов, создаваемых в соответствии с уставом муниципального образования (если таковые имеются на территории муниципального образования); назначаемых должностных лиц местного самоуправления (глав администраций); муниципальных служащих.

Закон 2003 г. в своих нормах устанавливает, что органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением, государством, физическими и юридическими лицами. Ответственность перед населением наступает в виде отзыва депутатов и выборных должностных лиц. Ответственность перед государством представляет собой роспуск представительного органа, либо отрешение от должности главы муниципального образования (главы администрации). Ответственность перед физическими и юридическими лицами наступает в соответствии с гражданским и административным законодательством.

studopedia.org — Студопедия.Орг — 2014-2018 год. Студопедия не является автором материалов, которые размещены. Но предоставляет возможность бесплатного использования (0.002 с) .