Метод и система избирательного права

Метод и система избирательного права

Понятие, предмет и метод избирательного права и избирательного процесса в Российской Федерации

Демократия по своей природе означает институционализированное соревнование политических сил за получение и удержание власти. Но это соревнование в условиях отсутствия навыков политической игры рано или поздно перерастает в конфликт. Избежать возникновения данного конфликта, либо своевременно разрешать такие конфликты призвано избирательное право. Это новая отрасль российского права, которая привлекает повышенный интерес. Избирательное право в современной России, несомненно, приобретает «особый социально-политический статус и, как следствие, вполне обоснованно претендует на самостоятельное предназначение в публично-правовой системе России.

Постоянно возрастающее в течение последнего десятилетия значение избирательного права свидетельствует об идущих в нашей стране процессах демократизации политической жизни общества. Полноценное, эффективно действующее избирательное право — неотъемлемый признак демократического правового государства. Увеличение объема законодательного материала по избирательному праву, его систематизация и совершенствование позволяют смело говорить о возникновении крупной отрасли российского законодательства — законодательства о выборах. Важность этой отрасли определяет необходимость пристального изучения избирательного права как науки, а также в рамках учебного курса избирательного права, включенного в программу высших учебных заведений, осуществляющих подготовку юристов.

Термин «избирательное право» употребляется в двух значениях. Избирательное право в объективном смысле (объективное, или позитивное, избирательное право.

Избирательно-правовые отношения всегда связаны с выборами. Регистрация избирателей осуществляется для использования данных этой системы при составлении списков избирателей на различных выборах, избирательные комиссии представляют собой систему органов, само существование которых обусловлено потребностью в проведении выборов.

Важное значение имеет отграничение избирательных отношений от иных отношений, возникающих в сфере непосредственного осуществления народом своей власти. Такими отношениями, которые во многом сходны с избирательными, являются референдумные отношения и отношения по отзыву выборных лиц. Референдумом называется голосование по наиболее значимым вопросам общегосударственного, регионального или местного масштаба. Отзыв — это процедура досрочного прекращения полномочий выборного лица, выступающая в качестве формы ответственности за ненадлежащее осуществление выборным лицом своих полномочий.

Все эти процедуры являются формами непосредственной демократии. Общим признаком данных институтов является также их процессуальное осуществление: выражение народной воли на выборах, референдуме, при отзыве происходит путем голосования; организацией избирательного и референдумного процесса, процесса по отзыву занимаются избирательные комиссии, осуществляется агитация. Основанием разграничения избирательных, референдумных и отзывных отношений является то обстоятельство, что выборы, референдум и отзыв являются разными по целевому назначению формами непосредственной демократии: выборы имеют своей целью реализацию избирательного права граждан, формирование, воспроизводство органов публичной власти, референдум — принятие решений по важнейшим вопросам общегосударственного, регионального и местного масштаба, не связанным с избранием лиц, а отзыв — досрочное прекращение полномочий выборных лиц. Проведение выборов является обязательным в силу ограниченного срока полномочий избираемых органов, проведение же референдума и отзыва целиком зависит от инициативы определенных законом субъектов.

Избирательные отношения следует также отграничивать от отношений, имеющих иную отраслевую природу, но возникающих в связи с проведением выборов. К таким отношениям относятся отношения, регулируемые трудовым правом (например, отношения связанные с правом зарегистрированного кандидата на освобождение от работы для участия в выборах), финансовым правом (например, отношения связанные с распределением государственных средств, выделенных на подготовку и проведение выборов), уголовным и административным правом (в рамках данных отношений реализуется уголовная и административная ответственность за нарушения избирательного законодательства), иными отраслями права. Такие отношения не являются предметом избирательно-правового регулирования, так как они не направлены непосредственно на реализацию избирательных прав граждан, на формирование выборных органов, а играют в сфере выборов сугубо обеспечительные или охранительные функции.

Таким образом, избирательное право — это система правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере организации и проведения выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Важнейшим свойством и своеобразием избирательного права является его материально-процессуальная природа. Избирательное право состоит из двух крупных регулятивных блоков: материально-правовое регулирование субъективного избирательного права граждан, принципов (основных начал) избирательного права, а также процессуально-правовое регулирование реализации избирательного права и порядка формирования этих органов.

Основное содержание избирательного права составляют процессуальные нормы, назначение которых состоит в регламентации процедуры реализации материально-правовых норм, закрепляющих субъективное избирательное право. Наличие процессуальных норм в избирательном праве, их многообразие и детализированность обусловлены спецификой предмета избирательного права, спецификой субъективного избирательного права, которое может быть реализовано только в рамках сложной правовой процедуры.

По своему месту в системе права избирательное право является подотраслью конституционного (государственного) права Российской Федерации.

Существуют четыре основные классификации видов выборов.

Во-первых, выборы делятся на очередные и внеочередные. Очередные выборы — это выборы, которые назначаются и проводятся в связи с истечением срока полномочий избираемого органа или должностного лица. Внеочередные (досрочные) выборы проводятся в связи с досрочным прекращением полномочий избираемого органа (должностного лица). Основания досрочного прекращения полномочий закрепляются в законодательных актах, регламентирующих конституционно-правовой статус органа государственной власти, органа местного самоуправления. Избирательное законодательство устанавливает для досрочных выборов возможность сокращения сроков осуществления избирательных действий по сравнению с очередными выборами.

Во-вторых, выборы бывают основными и дополнительными. Данная классификация применима только к выборам депутатов представительных органов. Избирательное право в субъективном смысле (субъективное избирательное право) — есть право гражданина избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Для того, чтобы определить понятие избирательного права, необходимо коснуться основной для избирательного права категории — категории выборов, выделив ней два главных аспекта.

Во-первых, выборы являются механизмом реализации конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 32 Конституции Российской Федерации). Любое конституционно закрепленное право человека и гражданина должно иметь свой механизм реализации, иначе оно останется только декларацией.

Однако реализация субъективного избирательного права — не самоцель выборов. Само право избирать и быть избранным не есть личное, неотъемлемое право человека, принадлежащее ему в силу того, что он человек (как, например, право на жизнь). Субъективное избирательное право обусловлено наличием государства, без государства нет и не может быть избирательного права граждан.

Именно поэтому в понятии выборов выделяется и второй сущностный аспект, заключающийся в том, что выборы являются формой народовластия (высшим непосредственным выражением власти народа — согласно ст. 3 Конституции Российской Федерации), механизмом формирования органов государства, а также публичных органов самоуправления граждан, не отнесенных конституцией к сфере государственной власти — органов местного самоуправления.

Два этих аспекта являются двумя сторонами одной медали, в отрыве друг от друга каждый из них становится фикцией: с одной стороны, реализация избирательного права вне процедуры формирования какого-либо органа невозможна, с другой стороны, демократическое государство не может обойтись без выборности своих органов, основанной на участии в этом процессе граждан, без закрепления субъективного избирательного права.

Легальное (т.е. законодательное) определение выборов дается в ст. 2 Федерального закона от 19 сентября 1997 года (в ред. от 30 марта 1999 года) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»1. Выборы в законе определяются путем перечисления видов выборов, проводимых в Российской Федерации: выборы президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации,- в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, иные федеральные государственные органы и государственные органы субъектов Российской Федерации, предусмотренные Конституцией Российской Федерации, конституциями, уставами субъектов Российской Федерации и избираемые непосредственно гражданами, а также выборы в органы местного самоуправления, проводимые на основе законов, соответствующих уровню выборов.

Метод и система избирательного права

Предмет избирательного права отражает юридически значимые зоны его воздействия на политические электоральные отношения, а метод избирательного права связан с инструментарием регулирования, включающим определенный набор специфических юридических приемов и способов, используемых в качестве упорядочивающего фактора воздействия на данную область общественных отношений. Методы выражают самую суть, стержень того или иного юридического режима регулирования: следовательно, в системе права они служат тем объединяющим началом, которое компонует правовую ткань в главные структурные подразделения — в отрасли права. Это диктует необходимость более внимательного отношения к исследованию метода современного российского избирательного права.

На сегодняшний день единственная попытка анализа метода правового регулирования, применяемого избирательным правом, была предпринята А.Е. Постниковым, который исходил из того факта, что избирательное право регулирует публично-правовые отношения. В этой связи, по его мнению, особенность метода правового регулирования этой подотрасли конституционного права определяется тем, что оно является составной частью публичного права *(9).

А.Е. Постников делает вывод о том, что избирательное право имеет императивный метод регулирования, который является специфическим для всех отраслей публичного права. Конечно, нельзя не признать, что данные суждения не лишены логических оснований. Вместе с тем подобную характеристику метода правового регулирования электоральных отношений вряд ли можно признать достаточной, поскольку в ней совершенно обходится вопрос о содержательной стороне (компоненте) приемов и способов юридического воздействия, присущих избирательному праву. Кроме того, признание за методом российского избирательного права универсальной однопорядковой роли в масштабе всех остальных публичных отраслей и институтов российского права, по существу, означает отказ от выявления специфики юридического инструментария, используемого избирательным правом в сравнении с иными публично-правовыми образованиями.

В современной отечественной юридической науке отсутствует единство мнений по вопросу о методе правового регулирования и его значении для структурирования российской правовой системы. Как правило, принято считать, что наличие специфического метода и свойственных ему правовых средств является наряду с единством предмета регулирования главным критерием разграничения отраслей права.

Представляется, что метод избирательного права необходимо рассматривать под углом зрения специфической концепции правового регулирования, которая выражает современное прочтение набора и назначения инструментальных средств воздействия предписаний юридических норм на электоральные отношения. В этом смысле между методом и концепцией (равно как и режимом) правового регулирования нет принципиального различия. Метод правового регулирования составляет сущностную основу (фундамент) концепции правового регулирования избирательных отношений, вследствие чего они (метод и концепция) с определенной долей условности могут характеризоваться как однопорядковые (хотя и разноуровневые) категории, отражающие своеобразие воздействия избирательного права на электоральные отношения.

От содержания метода избирательного права во многом зависит эффект юридического воздействия на политические отношения, опосредующие воспроизводство государственной и муниципальной представительной власти на основе регулярно проводимых свободных, справедливых и демократических выборов. Он призван обеспечить имеющимися в распоряжении права средствами и способами адекватное сопряжение юридических и политических характеристик избирательных отношений. Метод избирательного права служит универсальным средством воздействия на электоральные отношения, способен сужать или расширять интеллектуально-волевой потенциал юридического вторжения в социально-политическую среду выборов и сопутствующих им отношений. В этом смысле именно метод правового регулирования предопределяет характер тех взаимосвязей между участниками электоральных правоотношений, которые возникают при реализации норм избирательного права.

§2. Метод избирательного права

Предмет избирательного права отражает юридически значимые зоны его воздействия на политические электоральные отношения, а метод избирательного права связан с инструментарием регулирования, включающим определенный набор специфических юридических приемов и способов, используемых в качестве упорядочивающего фактора воздействия на данную область общественных отношений.

На сегодняшний день единственная попытка анализа метода правового регулирования, применяемого избирательным правом, была предпринята А.Е. Постниковым, который исходил из того факта, что избирательное право регулирует публично-правовые отношения. В этой связи, по его мнению, особенность метода правового регулирования этой подотрасли конституционного права определяется тем, что оно является составной частью публичного права *(9).

А.Е. Постников делает вывод о том, что избирательное право имеет императивный метод регулирования, который является специфическим для всех отраслей публичного права. Конечно, нельзя не признать, что данные суждения не лишены логических оснований. Вместе с тем подобную характеристику метода правового регулирования электоральных отношений вряд ли можно признать достаточной, поскольку в ней совершенно обходится вопрос о содержательной стороне (компоненте) приемов и способов юридического воздействия, присущих избирательному праву. Кроме того, признание за методом российского избирательного права универсальной однопорядковой роли в масштабе всех остальных публичных отраслей и институтов российского права, по существу, означает отказ от выявления специфики юридического инструментария, используемого избирательным правом в сравнении с иными публично-правовыми образованиями.

В современной отечественной юридической науке отсутствует единство мнений по вопросу о методе правового регулирования и его значении для структурирования российской правовой системы.

Представляется, что метод избирательного права необходимо рассматривать под углом зрения специфической концепции правового регулирования, которая выражает современное прочтение набора и назначения инструментальных средств воздействия предписаний юридических норм на электоральные отношения. В этом смысле между методом и концепцией (равно как и режимом) правового регулирования нет принципиального различия. Метод правового регулирования составляет сущностную основу (фундамент) концепции правового регулирования избирательных отношений, вследствие чего они (метод и концепция) с определенной долей условности могут характеризоваться как однопорядковые (хотя и разноуровневые) категории, отражающие своеобразие воздействия избирательного права на электоральные отношения.

От содержания метода избирательного права во многом зависит эффект юридического воздействия на политические отношения, опосредующие воспроизводство государственной и муниципальной представительной власти на основе регулярно проводимых свободных, справедливых и демократических выборов. Он призван обеспечить имеющимися в распоряжении права средствами и способами адекватное сопряжение юридических и политических характеристик избирательных отношений. Метод избирательного права служит универсальным средством воздействия на электоральные отношения, способен сужать или расширять интеллектуально-волевой потенциал юридического вторжения в социально-политическую среду выборов и сопутствующих им отношений. В этом смысле именно метод правового регулирования предопределяет характер тех взаимосвязей между участниками электоральных правоотношений, которые возникают при реализации норм избирательного права.

Избирательное право как подотрасль конституционного права России

Понятия «избирательное право» и «избирательная система»

Раскрытие предмета избирательного права возможно через категориальный (понятийный) аппарат. Категории — это основные, наиболее общие фундаментальные для данной науки понятия, отражающие существенные стороны, свойства, связи и отношения рассматриваемого явления.

В контексте исследуемой темы особый интерес представляют такие ключевые понятия, как «избирательное право» и «избирательная система». Под избирательной системой в Российской Федерации большинство исследователей понимают порядок выборов Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления, проводимых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Так, по мнению С. А. Авакьяна, избирательная система — это существующий в данном государстве порядок выборов депутатов представительных органов и выборных должностных лиц. Избирательная система охватывает совокупность как юридических правил (избирательное право), так и фактически сложившихся обычаев, на основе и с учетом которых проводятся выборы. Понятием «избирательная система», отмечает автор, обозначают также те или иные применяемые в разных странах модели организации и проведения выборов, например мажоритарная избирательная система, пропорциональная избирательная система и др.

М.В. Баглай считает, что «понятие избирательной системы складывается из всей совокупности правовых норм, регулирующих порядок предоставления избирательных прав, проведения выборов и определения результатов голосования. Термин “избирательная система” имеет и усеченный смысл: когда он употребляется применительно к порядку определения результатов голосования. В этом узком смысле различаются пропорциональная и мажоритарная избирательные системы».

Некоторые исследователи предлагают дифференцировать понятие избирательной системы и по другим критериям, например рассматривать его в более общем и узком контексте как совокупность конституционных принципов организации и проведения выборов и установления отношений между избираемыми (избранными) и избирателями.

Различные точки зрения авторов представлены в современных исследованиях, посвященных данной проблеме. В советский период многие авторы считали тождественными понятия «избирательная система» и «избирательное право» или понимали под избирательной системой принципы избирательного права, что отражало официальную точку зрения. Нельзя согласиться и с тем, что избирательная система включает в себя избирательное право, или с утверждением А.В. Иванченко, А.В. Кынева, А.Е. Любарева, что избирательная система (в узком смысле) есть совокупность правовых норм, определяющих, каким образом итоги голосования избирателей трансформируются в результаты выборов. Наверное, более правильно считать утверждение, что избирательное право и избирательная система есть пересекающиеся сферы, но и оно недостаточно.

Некоторые исследователи в определении понятия «избирательная система» исходят из критериев или правил, принципов, способов, с помощью которых определяются результаты голосования, или порядка предоставления избирательных прав, или отношения между избираемыми (избранными) и избирателями, или модели организации и проведения выборов. Другие рассматривают понятия «избирательная система» и «избирательный процесс» как тождественные, говорят о широком и узком смысле понятия «избирательная система». А.В. Зиновьев и И.С. Поляшова предлагают отказаться от понятия «избирательная система» в узком смысле, предпочитая говорить о способах определения результатов голосования, что встречает возражение ряда исследователей.

При определении понятия «избирательная система» мы должны исходить из универсального принципа системности в том плане, как мы употребляем понятия «политическая система», «экономическая система», «духовная система», «социальная система», «правовая система» и др. В рамках избирательной системы мы должны выделить ее структурные элементы: избирательную организацию (государственные органы власти, органы местного самоуправления, избирательные комиссии, политические организации и общественные объединения) и избирательные отношения. При этом избирательная организация как совокупность определенных структурных элементов системы является более стабильной и устойчивой частью избирательной системы, ее основой, на базе которой организуется выборный процесс. Она дает ее функциональную характеристику, тогда как избирательные отношения — линии связи между структурными элементами избирательной организации, субординированные и целенаправленные, — являются более подвижной частью избирательной системы и дают содержательную характеристику самой избирательной системы. Безусловно, при таком подходе мы вправе выделить в избирательной системе и нормы права, и правовые обычаи, традиции, и определенные уровни электоральной культуры.

Что касается понятия «избирательное право», то, как отмечают многие исследователи, оно представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих отношения, связанные с правом граждан избирать и быть избранными в представительные органы государственной власти, местного самоуправления и на выборные должности исполнительной власти, а также регулирующие отношения, связанные с порядком осуществления этого права. Например, А.Е. Постников определяет избирательное право как совокупность правовых норм, регулирующих субъективное избирательное право российских граждан и порядок реализации этого права.

Правда, и здесь имеются определенные разночтения, авторские позиции, начиная от традиционного понятия избирательного права как совокупности правовых норм, регулирующих выборы в органы государственной власти, до условий, устанавливающих избирательную правосубъектность граждан. Вместе с тем в литературе акцентируют внимание и на других характеристиках, например на предоставлении гражданам права участвовать в выборах и способах формирования представительных органов власти. Встречается и распространенное понятие «избирательное право», рассмотрение его в широком и узком смысле, объективном и субъективном. В целом позиции авторов сводятся к тому, что избирательное право позволяет реализовать с учетом международно-правовых стандартов право граждан принимать участие в управлении своей страной через свободные справедливые выборы.

А.Е. Постников отмечает, что «избирательное право упорядочивает процесс воспроизводства на демократической выборной основе органов государственной власти и органов местного самоуправления».

Определяя место избирательного права в системе права, авторы высказывают разные точки зрения. О.Е. Кутафин, М.В. Баглай, Е.И. Колюшин, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтин, А.В. Иванченко считают избирательное право правовым институтом, частью конституционного права, А.Е. Постников, С.Д. Князев, Д.Б. Катков, Е.В. Корчиго — подотраслью конституционного права (С.Д. Князев — государствен- ного, Д.Б. Катков, Е.В. Корчиго — конституционного (государственного) права). Некоторые исследователи уже ставят вопрос о самостоятельной отрасли права, например В.И. Лысенко, Н.В. Хатченкова. Г.В. Атаманчук отмечает, что избирательное право как отрасль еще только формируется, хотя и имеет достаточно долгую историю, а С.Д. Князев добавляет, «что обретение статуса самостоятельной отрасли для избирательного права все-таки дело будущего, хотя и не такого отдаленного».

Неоднозначную позицию по этому вопросу занимает Ю.А. Веденеев. В ранних работах он писал, что избирательное право является базовой юридической структурой и что оно оформляется в самостоятельную отрасль права, в 2003 г. он высказал точку зрения, что избирательное право — это отдельная отрасль публичного права, самостоятельная комплексная отрасль российского права, специфическая отрасль, находящаяся в прямом и субсидиарном взаимодействии с другими отраслями права. Однако в более поздней работе он отмечает, что российское избирательное право предстает в современных условиях в качестве самостоятельной подотрасли государственного права.

Интересную позицию по данному вопросу занял А. Г. Головин, считая, что в настоящее время можно говорить об избирательном праве как об обширнейшем комплексном институте конституционного права, имеющем сложную структуру. Исследователь не прочь рассматривать избирательное право и как подотрасль конституционного права, но считает, что для этого не хватает кодифицированного акта в основе подотрасли, по другим критериям избирательное право соответствует подотрасли. И далее автор приводит примеры, допустим, признанные наукой подотрасли финансового права — бюджетное, налоговое право — базируются на кодифицированных актах — Бюджетном и Налоговом кодексах РФ. Соответственно наличие Жилищного кодекса РФ позволяет говорить о жилищном праве как подотрасли гражданского права и т.д. С учетом сказанного, руководствуясь аналогией, можно сделать вывод о том, что от приобретения избирательным правом статуса подотрасли конституционного права его отделяет один шаг.

С уважением относясь к данной позиции исследователя, все же заметим некоторую искусственность в данной конструкции, поскольку наличие кодекса для конституирования подотрасли в принципе неплохо, но это далеко не определяющий фактор. Мы знаем не только подотрасли, которые не имеют кодекса, например банковское право, парламентское, экологическое, спортивное, медицинское, предпринимательское и т.д., но и отрасли — административное право, судебное право, административно-процессуальное право, конституционно-процессуальное, торговое (коммерческое), муниципальное право и т.д. Так что отсутствие кодекса в избирательном праве не является фактором дезавуирования его подотраслевого содержания. Да и проводить сейчас кодификацию избирательного права в рамках создания такого кодекса несколько преждевременно, во всяком случае на федеральном уровне, учитывая динамизм избирательных норм, их уязвимость в плане политической ангажированности, административно-ресурсных технологий, экономического лоббирования и неустоявшихся моделей представительных органов и самих избирательных систем.

Большинство исследователей рассматривают также избирательное право в объективном и субъективном смысле, выделяют общую и особенную части в избирательном праве, обращают внимание на юридическую природу избирательного права, подчеркивая двойственный ее характер: естественно-правовой и позитивный

Предмет и метод избирательного права

Предмет избирательного права трактуется в учебной литературе неоднозначно. Те авторы, которые затрагивают эту проблему, обращают внимание не только на предмет, но и на объект правового регулирования, подчеркивая целесообразность различать их. По мнению С.Д. Князева, Ю.А. Дмитриева, В.Б. Исраеляна, объект правового регулирования выступает обособленным комплексом общественных отношений, нуждающимся в системном правовом обеспечении, и представляется более широким фактическим явлением, нежели предмет, являющийся частью объекта и охватывающий собой то, что должно подвергаться регуляции нормами права. С данной позицией следует согласиться, поскольку понятие объекта включает и общие, и родовые, и видовые, и непосредственные отношения, на которые воздействуют нормы избирательного права. В то же время предмет правового регулирования охватывает определенную часть общественных отношений, всегда конкретную, на которые оказывают регулятивное воздействие нормы избирательного законодательства.

Давая определение предмета правового регулирования, Ю.А. Дмитриев и В.Б. Исраелян отмечают, что он представляет собой совокупность общественных отношений, опосредующих осуществление и защиту права граждан (в установленных законом случаях — иностранцев) избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления и процедуру реализации этого права в процессе организации и проведения выборов, в межвыборный период.

Как видим, такое понимание предмета избирательного права является комплексным, включает материальные и процессуальные отношения. Однако из этого определения выпадает указание на выборы высших должностных лиц (Президента РФ, мэров городов, глав муниципальных образований, до недавнего времени и глав администраций субъектов Российской Федерации). В этом плане пробел частично восполняется В.В. Пылиным, который называет составным элементом понятия избирательного права право быть избранным на выборные должности государственной исполнительной власти и местного самоуправления. Правда, с автором нельзя согласиться в том, что нормами избирательного права регулируются отношения, связанные с правами граждан быть избранными на выборные должности мировых судей, а также отсутствует указание на выборы высших должностных лиц, в том числе Президента РФ. Эти выборы регулируются нормами, относящимися к судебной системе. Для понимания особенностей предмета избирательного права необходимо уточнить соотношение понятий «избирательное право» и «электоральное право».

Понятие «избирательное право» не является простым переводом с английского The electoral right (лат. Jus suffragii или Suffragium), поскольку предметом electoral law (elector — избиратель) является весь спектр выборных отношений, которые могут иметь место в обществе, начиная от выборов в коммунальные и корпоративные союзы и заканчивая выборами в государственные представительные органы, а также выборами высших должностных лиц различного уровня в органы представительной, исполнительной и судебной власти, независимо от форм, принципов, методов, способов и систем, по которым проводятся такие выборы.

Именно на основе такого широкого спектра выборных отношений принято классифицировать современные избирательные системы. Кроме того, понятие «The electoral right» зиждится на более высоком уровне культуры электоральных предпочтений, более структурированных, целенаправленных, на основе вековых традиций мировой электоральной культуры. Что касается понятия «избирательное право», то здесь мы наблюдаем менее выраженную электоральную мотивацию различных групп избирателей, менее структурированных по электоральным предпочтениям, с явным выраженным аполитизмом больших масс избирателей, преобладанием случайной факторности выбора и аномальности голосования.

Кроме того, предметом избирательного права является более узкий спектр общественных отношений, связанных только с формированием некоторых представительных органов государственной власти и местного самоуправления. В этом плане трудно согласиться с С.Д. Князевым, который отмечает, что избирательное право является универсальным регулятором, распространяется на проведение выборов любого вида и уровня и имеет предметом своего специфически юридического воздействия весь спектр избирательных отношений, опосредующих любые избирательные кампании в той мере, в какой это объективно необходимо в интересах обеспечения гражданского доверия выборным политическим институтам, придания легитимного характера механизму их формирования и функционирования.

В такой широкой трактовке данное заявление не только упрощает проблему, но и порождает ошибочные представления о реализации потенциала избирательного права.

Хотелось бы обратить внимание на то, что выборы совета директоров в акционерных обществах, а также различные выборные процедуры в коммерческих структурах, в государственных учреждениях, например выборы ученого совета в университетах и т.д., регулируются нормами не избирательного права, а корпоративными, закрепленными в уставах предприятий и других юридических лиц или отдельных положениях о выборах, которые не входят в избирательное право. Не регулируется нормами избирательного права и значительный спектр отношений, связанных с политическими выборами и голосованием, допустим, в палатах Федерального Собрания Российской Федерации. Они регулируются нормами, закрепленными в регламентах этих учреждений, как и голосование по кандидатурам членов Центральной избирательной комиссии, что остается за пределом избирательного права. Только частично регулируются нормами избирательного права выборы Председателя Центризбиркома.

В связи с этим стоит обратить внимание на категорию «выборное право». Она еще недостаточно разработана в нашей литературе. В соотношении категорий «избирательное право» — «выборное право» часть исследователей отдают предпочтение последней, т.е. выборному праву, утверждая, что оно по своему содержанию шире, чем традиционно понимаемое «избирательное право». Так, А.А. Югов отмечает, что «выборное право» имеет предметом своего регулирования не только избрание коллегиальных представительных и монопредставительных (в составе одного лица) выборных органов государственной власти и местного самоуправления, но и формирование избирательных комиссий, выборы постоянно действующих органов общественной самодеятельности, а также создание любых других органов народного представительства путем проведения демократического голосования избирателей.

По мнению С.Д. Князева, правильнее было бы говорить о том, что «выборное право» составляет лишь часть (хотя и основную) современного российского избирательного права.

Представляется, что здесь оба исследователя правы по-своему. Во-первых, категории «выборное право» и «избирательное право» — действительно несовпадающие понятия, хотя и непротивостоящие. Во-вторых, если категория «выборное право» приживется в нашей литературе и законодательстве, то она действительно будет охватывать более широкий спектр отношений, связанных с выборами, о чем пишет А.А. Югов. Но прав и С.Д. Князев, указывая, что нормами избирательного права регулируются отношения, которые складываются и за рамками выборов, и в этом плане категория «избирательное право» — более широкая.

Отметим также, что пока категория «выборное право» не является легитимной и дефинитивно не закреплена в законодательстве в отличие от категории «избирательное право». Она существует только в исследовательской литературе. Безусловно, категория «выборное право» может регулятивно воздействовать на более широкий спектр выборных отношений в отличие от категории «избирательное право», которая всегда будет ограничена действиями по защите избирательных прав, а также на отношения, связанные с выборами, основанными на принципах всеобщего, равного, прямого участия в них граждан при тайном голосовании, и с формированием представительных органов (должностных лиц) государственной власти и местного самоуправления.

В этом плане потенциал института выборного права гораздо шире, поскольку он связан с формированием любых структур, выражающих потенциал народного представительства, а в перспективе может распространить свое действие на формирование различных органов в корпоративных структурах и приблизиться к спектру отношений, регулируемых электоральным правом, в смысле функционирования его в рамках мировой электоральной культуры. Но для этого придется создавать «свое» выборное законодательство, что вряд ли реально в условиях современной России, да и в перспективе, во всяком случае недалекой. К тому же создание такого выборного законодательства на основе предмета и метода правового регулирования приведет к значительному дублированию с нормами избирательного законодательства и к предметной путанице понятий: «выборное право» — «избирательное право» — «электоральное право». Поэтому наиболее оптимально надо насыщать и развивать предмет избирательного права, рассматривая его в узком и широком смысле, включая в него отношения, связанные с проведением референдума, институтом отзыва депутатов и должностных лиц, а также включением новых электоральных отношений, о чем речь пойдет ниже.

Следует отметить, что в предмете избирательного права значительно заужен спектр отношений, связанный даже с выборами представительных органов власти и высших должностных лиц, различных уровней государственного управления и самоуправления. Причем на сегодняшний день является приоритетной тенденция дальнейшего сужения этого спектра выборных отношений.

Так, если в 1993 г. на федеральном уровне нормами избирательного права регулировались выборы:

На уровне субъектов Федерации:

  1. выборы членов законодательных собраний;
  2. выборы глав администраций субъектов Российской Федерации.

На уровне местного самоуправления:

  1. членов (депутатов, советников) представительных органов местного самоуправления;
  2. глав муниципальных образований;
  3. руководителей районных управ.

В настоящее время ситуация выглядит иначе. Из предмета избирательного права выведены отношения, связанные: на федеральном уровне — с формированием Совета Федерации; на уровне субъектов Российской Федерации нормами избирательного права не регулируется формирование губернаторского корпуса; на уровне местного самоуправления не регулируется избирательными нормами формирование корпуса руководителей районных управ, частично глав муниципальных образований, в перспективе не исключается отказ от выборов мэров административных центров субъектов РФ и введение института их назначения главами администраций субъектов Российской Федерации. Начиная с декабря 1995 г. мы видим постоянное сужение спектра общественных отношений, регулируемых нормами избирательного права. Особенно ярко эта тенденция проявилась с декабря 2004 г.1 и продолжает усиливаться в наши дни. Значительные ограничения введены и законами 2006 и 2007 гг., причем они затронули отношения, связанные с реализацией активных и пассивных избирательных прав граждан России. Вместе с тем стоит отметить, что большой массив норм избирательного права остается незадейственным, превращаясь в так называемые «мертвые нормы», которые не один год остаются не востребованными электоральной практикой.

Таким образом, налицо тенденция значительного сокращения общественных отношений, регулируемых нормами избирательного права.

Впрочем, по насыщенности предмета избирательного права в литературе нет однозначных мнений, даже по этому суженному спектру выборных отношений. Как уже отмечалось, действующее избирательное законодательство не содержит исчерпывающего перечня видов выборов в Российской Федерации и тем самым оставляет открытым вопрос о возможных масштабах использования данного демократического института, что не может не вызвать определенного затруднения в определении предмета избирательного права и его насыщенности, порождает противоречивые подходы и оценки исследователей.

Многие авторы подчеркивают, что выборы представляют социальную ценность, выступают способом демократической самоорганизации гражданского общества, реальным механизмом воспроизводства представительных органов власти и коррекции политической системы страны.

Следующей важнейшей составной частью регулирования норм избирательного права являются избирательные права граждан, их реализация и защита. И в этом плане, как отмечает С.Д. Князев, предмет избирательного права целесообразно характеризовать сквозь призму электоральных отношений, складывающихся как на межличностном уровне, так и на уровне социализации выборных институтов государственной и муниципальной власти.

В настоящий момент принято считать, что предметом электорального права являются не только отношения, опосредующие организацию и проведение выборов, но и отношения, которые возникают в межвыборный период, т.е. вне временных интервалов избирательного процесса. С этим вполне можно согласиться, особенно с введением Конституции Российской Федерации 1993 г., когда на ее основе стала формироваться система избирательных комиссий, функционирование которых носит постоянный характер вне зависимости от циклов избирательных процессов и избирательных кампаний в целом.

Отношения, складывающиеся в межвыборный период, имеют «вспомогательный характер в инфраструктуре социальных институтов, замыкающих на механизм их осуществления», что, однако, не дает оснований недооценивать их значение.

Неоднозначны позиции исследователей по вопросу о включении в предмет избирательного права общественных отношений, связанных с проведением референдума, с равноценностью референдума и свободных выборов. С.А. Авакьян считает референдум смежным конституционно-правовым институтом, который отличается от избирательного права по своим целям, но тем не менее отмечает, что по процедурам эти институты сходны, поскольку в каждом случае происходит голосование и оно сопровождается аналогичными мероприятиями по подготовке и проведению голосования. Отсюда, по мнению автора, возможно объединение норм, посвященных этим самостоятельным конституционно-правовым институтам в одних источниках избирательного права.

С.Д. Князев, не отрицая «сходства процедуры организации и проведения выборов и референдума», считает его «технологическим», не видит в этом «убедительного доказательства в пользу объединения выборов и референдума» в единый по своей природе объект правового регулирования, поскольку выборы и референдум имеют различные основания, цели и юридические последствия, а также различные методы правовой регламентации избирательных прав граждан и их права на участие в референдуме, а также тех юридических ограничений, которые установлены применительно к избирательным правам и праву на участие в референдуме. Отсюда, делает вывод автор, отнесение референдума к числу институтов избирательного права и процесса выглядит неубедительно, не способствует его восприятию в качестве совершенно самостоятельного.

Представляется, что с таким резким противопоставлением согласиться нельзя. Избирательное право, по нашему мнению, является подотраслью конституционного права, которая состоит из обособленных видовых отношений, сгруппированных в правовые институты и в этом качестве представленных в данной подотрасли.

Естественно, каждый институт подотрасли имеет свою предметную сферу, свои основания, цели, юридические последствия, особенности методов правовой регламентации, систему юридических свобод и ограничений, иначе было бы невозможно его отграничить от ряда других родственных институтов, составляющих видовую подотрасль, т.е. части однородной отраслевой сферы отношений, коей является конституционное право.

Не случайно законодатель последовательно с 1997 г. и далее в 1999 и 2002 гг. объединяет нормы о выборах и референдуме в один Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Правда, и по этому факту С.Д. Князев отмечает: «Но это вовсе не означает, что избирательное право под давлением федеральных законодателей поглотило собой нормы, посвященные референдуму». Во-первых, никто из законодателей не стремился «поглощать» нормы права, посвященные референдуму. Во-вторых, закон разрабатывался и инициировался самой Центральной избирательной комиссией, которая проделала значительный объем аналитической и изыскательской работы, привлекая к этому ведущих ученых страны. Нельзя согласиться и с другим заявлением автора по данной проблеме, что избирательное право и законодательство о выборах не находятся в отношениях жесткой зависимости и соподчинения, вследствие чего нельзя механически проводить параллели между ними и связывать содержание избирательного права с формой опосредующего его законодательства.

Здесь мы тоже сталкиваемся с искусственной конструкцией, которая существует сама по себе, поскольку механически проводить параллели — это не лучший путь для анализа. Затрагиваемая проблема соотношения права (избирательного права) и законодательства о выборах — проблема более сложная, и утверждением, что они «не находятся в отношениях жесткой зависимости и соподчинения», ее не решить, если вообще данные категории могут способствовать ее решению. А вот утверждение, что нельзя связывать содержание избирательного права с формой опосредующего его законодательства (законодательства о выборах), достаточно дискуссионно. Во всяком случае, нельзя ведь утверждать, что содержание права бестелесно и может существовать без формального своего обрамления. Без него невозможно придать правовому содержанию юридическую силу и осуществлять правовые регламентации. Не случайно в теории права содержание и форма права рассматриваются в органическом единстве. Другой вопрос, насколько законодательство о выборах является опосредующей формой по отношению к избирательному законодательству. На этот счет имеются различные точки зрения, но в любом случае законодательство о выборах выступает не опосредующей формой избирательного права, а его органической частью.

Несколько упрощенно понимать проблему соотношения избирательного законодательства и законодательства о референдумах через количество принятых актов на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации, на дифференцированной или объединенной основе. Так, по утверждению С.Д. Князева, обращает на себя внимание тот факт, что практически во всех субъектах Российской Федерации законодательное регулирование избирательных прав и права на участие в референдуме осуществляется на дифференцированной основе.

В то же время, по замечанию С.А. Авакьяна, более десятков субъектов Федерации вместо нескольких избирательных законов по различным видам выборов приняли избирательные кодексы, объединив нормы этих законов по схеме: общие принципы и правила применительно ко всем видам выборов. Более того, отмечает автор, именуя кодекс избирательным, в ряде субъектов в него включили нормы, посвященные всем видам голосований, т.е. не только выборам, но и референдумам, а также отзыву депутатов и выборных должностных лиц в данном субъекте РФ.

Стоит добавить, что в этом плане вряд ли найдется исследователь, который, например, выведет отдельно принятый Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» из состава избирательного законодательства.

Говоря о негативных последствиях, к которым может привести нивелирование отличий между законодательством о выборах и законодательством о референдуме, С.Д. Князев сомневается в обоснованности и целесообразности придания референдуму статуса органической составной части избирательного права. Конечно, вопросы референдума должны быть содержательно отделены от избирательного права, с этим никто не спорит, но в качестве правового института подотрасли избирательного права, наравне с другими правовыми институтами этой подотрасли. А подмена норм одного правового института нормами других правовых институтов всегда чревата для любой науки.

В данном случае мы руководствуемся не стремлением выделить избирательное право в самостоятельную подотрасль, (отрасль)1 российского права, это от нашего стремления не зависит, а вот определить предмет избирательного права и место в нем института ре- ферендумного права — это сложная, дискуссионная проблема, которая может быть решена на основе совокупного знания, учета различных позиций.

В целом референдумная культура у нас остается на недостаточном уровне развития. По сути, еще не было ни одного референдума на федеральном уровне по Конституции Российской Федерации 1993 г.

Как отмечалось в литературе, в Российской Федерации «узаконено» отношение к референдуму как к декоративному политическому институту, использование которого отдается на усмотрение органов власти. Референдум по-прежнему воспринимается ими как инструмент «управляемой демократии», а не как конституционная, реально необходимая и доступная форма народовластия.

За всю более чем полуторатысячелетнюю историю российской государственности было проведено только четыре референдума: один, союзный, в марте 1991 г. и три российских — один в марте 1991 г. и два в 1993 г., в апреле и декабре. Незначительно используется эта форма непосредственной демократии и на уровне субъектов Федерации, а также на местном. Правда, в последнее время получают развитие региональные референдумы по объединению субъектов Российской Федерации: в период с 2004 по 2007 г. проведено пять таких референдумов в 11 бывших субъектах Российской Федерации, но, как представляется, их потенциал имеет естественные ограничения и во многом обусловлен целенаправленной концепцией руководства страны на укрупнение субъектов Федерации, а не является результатом непосредственной инициативы самого народа, задействующего эту форму непосредственной демократии для решения вопросов российской государственности.

К сожалению, и вновь принятый Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. «О референдуме Российской Федерации» не только не простимулировал народную инициативу, а, наоборот, ввел ее жесткие ограничения. Как отмечалось в публикациях, новые условия подготовки и проведения референдума беспрецедентно ужесточены, забюрократизированы и не имеют с демократией ничего общего. Провести в соответствии с ними референдум без согласия президента и высших органов власти нереально. Новый закон о референдуме точнее было бы назвать «о порядке запрета референдума Российской Федерации».

Не получает развития и практика отзыва депутатов и должностных лиц. Этот факт мы не склонны расценивать отрицательно, поскольку само наличие такого института в системе непосредственной демократии вопреки отдельным устоявшимся мнениям ряд исследователей расценивают как ограничительный фактор нашей демократии. Но в то же время так называемое «отзывное право», по мнению авторов учебника, является составной частью избирательного права, хотя вопрос неоднозначно решается в литературе. Поскольку это касается императивного мандата, специально рассматриваемого нами в отдельной главе, то в ней будет представлен и анализ указанной проблемы.

Определяя предмет избирательного права, следует отметить, что это всегда общественные отношения, связанные с формированием и постоянной ротацией властных структур на основе прямого волеизъявления граждан, опосредующие организацию и порядок проведения выборов в представительные органы государственной власти и местного самоуправления, выборов высших должностных лиц, проведение референдумов. Это отношения, в которых происходит реализация и защита конституционных прав граждан избирать и быть избранными.

Всякое определение предмета избирательного права, как и любой научной категории, является уязвимым для исследователей, придерживающихся других научных подходов к проблеме, поэтому авторы не претендуют на универсальность определения.

Содержательные характеристики предмета избирательного права могут развиваться в следующих направлениях, обозначенных в свое время С.Д. Князевым. Во-первых, изменение социального масштаба применения законодательства о выборах, которое может произойти за счет появления новых и отказа от существующих выборных органов и должностных лиц как на федеральном, так и на региональном уровне. Во-вторых, обогащение предмета избирательного права Российской Федерации возможно посредством включения в число юридически значимых участников избирательных отношений новых, не известных действующему законодательству субъектов, в том числе и иностранцев.

Здесь необходимо сделать пояснение. Дело в том, что Конституция РФ наделяет избирательными правами именно граждан Российской Федерации, а не иностранцев и лиц без гражданства. Однако Законом «Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме» 2002 г. отдельной категории иностранцев, постоянно проживающих на территории муниципального образования, в котором проводятся выборы, в соответствии с международным договором РФ предоставляются избирательные права, т.е. они имеют право на участие в выборах (активное избирательное право) в органы местного самоуправления и местном референдуме (п. 3 ст. 17), а в соответствии с п. 10 ст. 4 они наделяются и пассивным избирательным правом — правом быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на тех же условиях, что и граждане России.

Интересно, что наделение иностранцев избирательными правами было характерно уже для первых лет советской власти. Так, например, иностранцы, получившие «все политические права российских граждан» по первой Конституции РСФСР 1918 г. (ст. 20), хотя и не вступившие в число российских граждан, наделялись активным и пассивным избирательными правами (примеч. 2 ст. 64), но это относилось к так называемым иностранцам, проживающим на территории Российской Федерации, «принадлежащим к рабочему классу или не пользующемуся чужим трудом крестьянству» (ст. 20). Данная норма подтверждалась и Инструкцией о выборах 1934 г. (ст. 7). Но этой статьей значительно расширялся субъектный круг иностранцев, которым могли быть предоставлены избирательные права. К ним относились иностранные граждане из категории служащих, специалистов и инженерно-технического персонала. Правда, законодатель вводит при этом как квалифицирующий признак лояльности, т.е. если в отношении этих категорий иностранных граждан «имеются достаточные доказательства полной лояльности по отношению к советской власти» (ст. 7 Инструкции).

Но на территории СССР проживали и иностранцы, которые не относились к трудовой категории и соответственно не наделялись активным и пассивным избирательными правами. Некоторая часть из них занималась предпринимательской деятельностью, в том числе и с использованием наемного труда. Эта категория иностранцев, безусловно, подпадала под основания лишения избирательных прав. Однако в отношении их Инструкцией о выборах в Советы в 1934—1935 гг. данные основания не применялись, и иностранцы не вносились в списки лишенных избирательных прав (ст. 10).

Нормы о наделении иностранцев избирательными правами не были включены в Конституцию СССР 1936 г. (гл. XI) и Конституцию РСФСР 1937 г. (гл. XII), а также в последующие советские конституции. В Положениях о выборах начиная с 1937 г. была введена статья, по которой лица, проживающие на территории СССР и не являющиеся гражданами СССР, а состоящие в гражданстве или подданстве иностранных государств, не имеют права принимать участие в выборах и быть избранными (ст. 9).

Как известно, ныне действующая Конституция РФ также не наделяет иностранцев избирательными правами. Однако уже в 1997 г. в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав граждан» в п. 4 ст. 18 появилась новелла о включении иностранных граждан, достигших 18 лет, постоянно или преимущественно проживающих на территории муниципального образования, в списки избирателей для участия в выборах в органы местного самоуправления или для участия в местном референдуме. Данная норма сохранилась и в действующем законе, более того, в нем расширены избирательные права иностранцев до уровня пассивных избирательных прав.

Вместе с тем остается неразрешенной проблема их соответствия ч. 2 ст. 32 Конституции Российской Федерации, наделяющей избирательными правами только граждан Российской Федерации. В этой ситуации требуется или вносить изменения в ст. 32 Конституции РФ, или дезавуировать соответствующие нормы в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав граждан» и других нормативных актах.

В-третьих, включение в предмет избирательного права формирования новых, представительных институтов власти, например формирования Конституционного Собрания, возвращение к формированию Совета Федерации Федерального Собрания России на выборной основе, путем всеобщего непосредственного голосования, а также к возвращению модели выборности глав администрации субъектов Российской Федерации.

В-четвертых, введение в предмет избирательного права межгосударственных отношений по формированию некоторых представительных органов, допустим, Союзного государства Российской Федерации и Республики Беларусь или Евразийского сообщества при большем развитии его интеграционных начал. При этом необходимо отметить, что предметом национального права не могут быть межгосударственные отношения. Другое дело, что национальное законодательство во исполнение международных обязательств Российской Федерации может регулировать порядок избрания гражданами России лиц, которые будут представлять Россию в межгосударственных органах международных органов или союзов.

В-пятых, расширение спектра избирательных отношений на уровне местного самоуправления, поскольку сегодня, как уже отмечалось в литературе, муниципальное избирательное право повсеместно работает только на формирование представительных органов власти местного самоуправления и в какой-то степени избрание глав муниципальных образований, хотя авторы уже высказывались за расширение спектра выборных отношений на уровне местного самоуправления, избрания не только представительных органов местного самоуправления и главы муниципального образования, но и должностных лиц, осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность, в том числе в отдельных сферах.

С другой стороны, общественные отношения, связанные с выборными процедурами, например, сельских старост (администраций) на сельских сходах, собраниях, сегодня было бы преждевременно вводить в предмет избирательного права, поскольку это совершенно иные выборы. Они не связаны с реализацией всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и обеспечении установленных законом гарантий избирательных прав граждан. В целом это правильно исходя из современных принципов определения предмета избирательного права. В перспективе расширение спектра избирательных правоотношений можно не ограничивать только принципами всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Однако для этого надо поменять подходы законодателя к природе избирательного права и, естественно, внести коррективы в предмет и методы правового регулирования.

В-шестых, значительным резервом для развития избирательного права является совершенствование института юридической ответственности за нарушение избирательных прав и установленного порядка выборов. Как отмечал В.В. Игнатенко, достигаться оно может как за счет внутренних резервов избирательного права, так и путем совершенствования уголовного и административно-деликтного законодательства, более качественного сопряжения институтов уголовной и административной ответственности с охраняемыми ими электоральными отношениями. Необходимо отметить, что традиционно объектом исследования была уголовная и административная ответственность за нарушение избирательных прав и установленного порядка выборов. Вместе с тем, уточняя видовые характеристики юридической ответственности, мы отмечаем необходимость расширения ее видового спектра до конституционной, дисциплинарной, имущественной, процессуальной и международной ответственности за нарушение избирательных прав. В последние 10—15 лет, например, активно разрабатываются проблемы конституционной ответственности. Но уже сейчас следует ставить вопросы и о других видах ответственности.

Исследователи обращают внимание на то, что избирательное право выступает «зоной тяготения» для различных по своей природе, а также по методам и механизму их юридической регламентации отношений. Они притягивают к себе находящиеся в пограничных плоскостях правового регулирования вопросы защиты электоральных прав и свобод граждан и ответственности за их нарушение. Как отмечал в связи с этим С.Д. Князев, данная группа общественных отношений находится в своеобразном «двойном подчинении» избирательному праву как комплексному юридическому образованию и базовым правовым отраслям, поэтому данное обстоятельство не дает оснований говорить об изъятии соответствующих отношений из области регулирования их «базовыми правовыми отраслями» и усложняет юридический механизм их корреляции и интеграции.

Замечание действительно важное, характеризующее юридическую природу данных отношений. В истории российской государственности и права мы можем наблюдать различные подходы, когда, например, нормы, устанавливающие уголовную и административную ответственность и соответствующие составы правонарушений, вводились в избирательные акты или в этих актах давались основания ответственности, а санкции за них предусматривались в соответствующих нормах базовых отраслей права.

В специальной литературе отмечается, что изменение предмета современного российского избирательного права своей первоосновой может иметь естественное развитие опосредующих электоральные институты социальных связей, опирающиеся на постепенно формируемые традиции и привычки поведения на выборах, а не только и не столько на юридико-техническое совершенствование конструкций правового регулирования избирательных отношений. К сожалению, начиная с 2001 г. мы наблюдаем радикальные изменения, которые постоянно вносит законодатель в избирательную систему, менее всего ориентируясь на ее естественно-правовые основы, традиции, обычаи и ментальность российских граждан. Остается открытым вопрос о том, насколько такие «революционные скачки» будут способствовать совершенствованию российской государственности.

Рассматривая метод избирательного права, нам необходимо уточнить само понятие «метод исследования» в целом и применительно к науке избирательного права. При этом необходимо различать «метод науки избирательного права» и «метод правового регулирования предмета избирательного права». В этом плане необходимо отметить, что система принципов той или иной науки предопределяет метод ее исследования. Некоторые авторы при этом считают, что лучше говорить о методах правового регулирования, а не методах права. Рассматривая методы как способы реализации права, мы отмечаем, что сейчас наметился отход от рассмотрения данной проблемы только через характеристику одного универсального метода — диалектического и исторического материализма, определявшего мировоззренческие позиции исследователя в советский период, являвшегося конкретизацией общеметодологического, общефилософского материалистического метода применительно к предмету данной науки.

Как известно, само слово «метод» греческого происхождения (metodos — путь исследования). Так древние греки обозначали путь исследования космоса. Затем понятие «метод» стало рассматриваться в более широком, универсальном значении, как способ построения и обоснования системы знаний, способ реализации предмета науки. Отметим, что к такому емкому понятию, как предмет науки, недостаточно подходить с мерками одного метода. Чтобы исследовать содержание электорально-правовых явлений, необходимо использовать всю совокупность методов исследования, характерных и для других наук. Хотя мы не отрицаем, что в конкретном исследовании могут быть приоритетными те или другие методы. Сошлемся на подход к данной проблеме одного из историков права — М.Ф. Владимирского-Буданова, который выделял три метода в изучение права: догматический, философский и исторический, затем историко-сравнительный, отмечая их приоритетность на определенных этапах развития российской государственности.

Современный этап развития науки позволяет судить о методе как о совокупности способов и приемов исследования, с помощью которых осуществляется познание ее предмета. Специфика заключается в конкретном содержании теоретических выводов и положений, которые отражают сущностно-содержательные характеристики предмета, за пределами которых специфика, основанная на определенной совокупности методов, теряет свое значение. Отталкиваясь от общенаучных методов исследования, обратимся к методам правового регулирования. С.А. Авакьян, касаясь данной проблемы, отметил, что не видит перспективы в выявлении какого-то генерального метода, являющегося определяющей характеристикой той или иной отрасли права. Если по предмету отрасли права различать не сложно, то по методам регулирования — трудно, поскольку многие (а то и все) отрасли права пользуются одними и теми же методами, только со своей спецификой. Более определенно, на наш взгляд, видеть общие методы правового регулирования, характерные для права в целом, и особенности их проявления в соответствующей отрасли права.

Такая точка зрения поддерживается рядом исследователей, например В.Д. Сорокиным, который отмечает высокую универсальность метода правового регулирования, осуществляющегося посредством дозволения, предписания и запрета, составляющих сущность единого метода правового регулирования, а отраслевая дифференциация проявляется лишь в наборе (комбинации) этих приемов. Таким образом, при данной постановке вопроса исключается наличие определенного отраслевого метода правового регулирования, который совместно с предметом правового регулирования выступал бы критерием дифференциации права по отраслям, как это было заведено со времен кодификации М.М. Сперанского.

Однако в литературе имеются и другие, противоположные точки зрения, которые не свидетельствуют об отсутствии у правовых отраслей собственных, не тождественных различным модификациям единого метода правового регулирования. Так, например, авторы фундаментального исследования по проблемам общей теории права и государства под редакцией В.С. Нерсесянца подчеркивают, что разделение права на отрасли, институты, иные структурные элементы по предмету и методу регулирования представляет собой основную, главную юридическую структуру предметной дифференциации права и законодательства.

Ранее подобных позиций придерживался ряд исследователей. Так, например, Л.С. Явич отмечал, что для дифференцирования правовой системы на автономные отрасли важно не всякое подразделение общественных отношений, а лишь то, которое влечет за собой образование специфических методов регулирования, так и для конструирования отраслевого юридического метода следует исключить произвольный набор приемов и способов воздействия права на общественные отношения, нивелирующие различия между отдельными отраслями права.

С.С. Алексеев уточнял, что при этом метод отличается известной замкнутостью, своего рода суверенностью и неприменимостью к отношениям, регулируемым определенной отраслью норм, лежащих за ее пределами.

С.Д. Князев добавлял: «Соответственно этому метод, как и предмет, регулирования является персональной “визиткой” любой отрасли (подотрасли) права, указывающей на специфический, оригинальный характер воздействия ее норм на регулируемый круг общественных отношений». В этом случае вряд ли можно поддержать авторов, которые, соглашаясь с существованием особых отраслевых методов (метода) как совокупности приемов, способов воздействия на общественные отношения, в то же время считают его «непри-

годным» в качестве критерия разграничения отраслей российского права, поскольку метод как критерий (например, в цивилистике), «индивидуализирующий гражданско-правовую отрасль, в системе российского права должен характеризоваться только одной чертой, но такой, которая присуща любой норме гражданского права». Представляется, такое сужение метода правового регулирования «до одной черты», до «любой нормы», кроме механистического подхода, ведет к вульгаризации понимания одного из сложнейших правовых институтов.

В связи с этим уместно будет воспроизвести мнение Ю.А. Дмитриева, И.В. Мухачева, отмечавших, что индивидуальная принадлежность предмета конкретной отрасли права сомнения не вызывает, но один и тот же метод характеризует несколько отраслей права.

Итак, налицо различные подходы — от общеуниверсальности метода правового регулирования до его принадлежности одной или нескольким отраслям права. Мы бы не назвали эти точки зрения взаимоисключающими, скорее, они являются дополняющими друг друга, и с учетом их необходимо выявлять специфику метода правового регулирования в избирательном праве.

Так, занимая с В.Д. Сорокиным единые позиции по вопросу «общеуниверсальности» метода правового регулирования, С.А. Авакьян, например, категорически не согласен, что основу этой «общеуниверсальности» составляют группы нормативных предписаний, более того, считает, что наиболее уязвимой является попытка ограничить построение концепции методов сочетанием трех первичных компонентов, составляющих смысл регулирующего воздействия права на общественные отношения: дозволения, предписания и запрета.

В этих суждениях позиция автора совпадает с ранее высказанным замечанием Л.С. Явича, что формирование отраслевых методов регулирования не ограничивается только установлением запретов, обязанностей и правомочий и включает в себя определение общего юридического положения субъектов данной отрасли права, их правового статуса. Итак, мы видим попытки расширительного подхода к определению предмета правового регулирования.

Но между тем в «классическом» воззрении на предмет правового регулирования чаще встречаются противоположные подходы, на что обратил внимание С.А. Авакьян, который особенно неприемлемым считает положение, когда метод правового регулирования выстраивается по факту доминирования одного из компонентов нормативного предписания. Например, связывать уголовно-правовой метод с запретом, поскольку при всей условности научных классификаций весьма спорно по принципу доминирования связывать метод с одной отраслью права. В этой связи странно звучало бы утверждение о том, отмечает автор, что конституционное право, в котором хватает запретов, использует уголовно-правовой метод запретов. Такую доминанту нельзя устанавливать и в избирательном праве, поскольку нормативность положений имеет широкий спектр регламентаций, основанных как на дозволении, предписании, так и на запретах.

Но, рассматривая положения теории права, конституционного права, общие подходы, которые позволяют раскрывать содержание избирательного права, отметим позиции исследователей. С.А. Авакьян исходит из следующего понимания: во-первых, нормативные предписания распространяются на все отрасли права, и в этом плане его позиция совпадает с мнением О.Е. Кутафина, который отмечал, что любая отрасль права, включая конституционное право, на всех этапах развития права использовала следующие юридические возможности регулирующего воздействия на общественные отношения: предписание, запрет и дозволение. Во-вторых, нельзя за основу брать лишь один критерий, а именно связанный с характером норм, а другие оставлять без внимания. В-третьих, понять методы регулирования можно лишь во взаимосвязи с предметом, и, в-четвертых, в этом определении приоритет остается за предметом правового регулирования, поскольку методы не могут встать вровень с предметом регулирования и занимают (должны занимать) подчиненное положение в сопоставлении с предметом регулирования.

В целом, соглашаясь с этими позициями ученых, особенно в части совокупного действия нормативных предписаний во всех отраслях права, все-таки отметим: жесткая детерминация метода правового регулирования предметом правового регулирования вряд ли оправданна, хотя в литературе это часто подчеркивается. Это два основных дифференцирующих критерия, хотя и взаимосвязанных, но достаточно автономных, которые только в совокупности позволяют отслеживать и формировать отраслевую принадлежность норм. Отметим и тот факт, что автономность метода правового регулирования заключается и в том, что он в отличие от предмета может «вторгаться» в другую предметную сферу отношений, например вторжение в частноправовые отношения средств регулирования, характерных для публично-правовой сферы отношений, допустим в имущественные отношения (выступающие предметом гражданского права), способов их регулирования путем обязывающих предписаний или основанных на реализации властных полномочий. Или, наоборот, «проникновение» договорных начал (гражданское право) в предметную сферу избирательных отношений (публичное право).

Кроме того, метод правового регулирования выполняет и интегрирующую роль в отраслевом пространстве, оказывающем упорядочивающее воздействие на нормативную ткань отрасли. Так, С.С. Алексеев заметил, что методы субстанциональны, неотделимы от правовой материи, они выражают самую суть, стержень того или иного юридического режима регулирования, следовательно, в системе права они служат тем объединяющим началом, которое компонует правовую ткань в главные структурные подразделения — в отрасли права.

В то же время необходимо отметить, что по другим вопросам позиции исследователей отчасти пересекаются. Так, например, авторы учебника по общей теории права и государства, отстаивая метод правового регулирования как «основную, главную юридическую структуру предметной дифференциации», все же допускают, что по существу они (методы правового регулирования) различаются на публично-правовые (методы императивных указаний и запретов) и частноправовые (методы диспозитивного регулирования), хотя зачастую они именуются иначе.

С.А. Авакьян, отталкиваясь от замечания Гегеля, что «привнесение договорного отношения, так же как и отношений частной собственности вообще, в государственное отношение привело к величайшей путанице в государственном праве и действительности», отмечает, что конституционное право, как и публичное право, в целом принципиально отличается от частного (ряд исследователей, наоборот, подчеркивают, что в современных условиях все более расширяется сочетание частноправовых и публично-правовых методов правового регулирования в различных отраслях российского права)1, которое допускает метод регулирования отношений волей сторон (договорное регулирование), причем с выбором вариантов поведения, не отраженных в нормах права. Он считает, что выборы вариантов поведения допустимы и в конституционном праве, но все они предусмотрены (должны быть предусмотрены) правом. А в целом, предостерегает автор, увлечение частноправовыми методами в публичном праве нежелательно.

Различны позиции исследователей и по составляющим элементам метода правового регулирования: дозволению, предписанию и запрету. Так, если В.Д. Сорокин абсолютизирует их, берет за основу при определении метода правового регулирования, то О.Е. Кутафин, другие исследователи просто считаются с этим фактом, заслуживающим внимания, поскольку он строится на имеющей место обусловленности отраслевых методов правового регулирования универсальными, едиными для всех элементов структуры российского права приемами (типами) регулирующего воздействия на общественные отношения.

Не отрицает наличия нормативных предписаний и С.А. Авакьян, но в конституционном праве, отмечает автор, они выглядят в виде формулировки отдельных правил определенного поведения, содержащих все названные три начала, т.е. дозволение поведения есть и его предписание, а запрет выглядит не как формально императивное правило (запрещено. ), а как невозможность иного поведения.

В нормативности состоит одно из главных проявлений социальной ценности Конституции. Реализация конституционных норм — это своеобразный перевод ее нормативности в упорядоченность общественных отношений. Отрицание нормативности объективно ведет к недооценке Конституции, умалению ее регулятивных возможностей, снижает эффективность воздействия на общественные отношения.

Если говорить о методах науки, то стоит отметить, что в науке методы чаще всего классифицируются как общенаучные и частнонаучные или философские, общенаучные и частнонаучные (специальные). Но тем не менее, говоря о совокупности методов, мы в первую очередь имеем в виду формально-логические методы исследования: анализ, синтез, индукцию, дедукцию, гипотезу, обобщение, абстракцию, аналогию, моделирование, формализацию и т.д.

Вместе с ними используются и другие методы: социологический, математический, статистический, логический, институциональный, бихевиористский, структурно-функциональный и другие. Кроме того, среди методов познания электорально-правовых явлений широко используются: компаративистский (сравнительно — правовой), исторический, в том числе историко-сравнительный, формально-юридический. Говоря о последнем, мы отмечаем, что формализация — неотъемлемое свойство права. Еще древние латиняне говорили: formalegis — forma essentialis (юридическая форма есть существенная форма). Принцип формализации права закреплен и в ныне действующей Конституции России (ч. 3 ст. 15). Формализация предполагает описание, классификацию, систематизацию, публикацию, передачу знания доходчивыми, понятными категориями языка.

Формально-юридический метод вызвал к жизни целые школы, развивающие приемы толкования правовых норм. В советское время он использовался незначительно, а порой исключался. Сейчас занимает важное место среди других исследовательских методов. В литературе отмечается, что как специфический метод юридического познания он выполняет две следующие основные функции: 1) получение юридических знаний и 2) построение теоретической (научной) системы юридических знаний.

С учетом вышеотмеченных теоретических положений рассмотрим особенности метода правового регулирования в избирательном праве. Специфика воздействия средств и способов на избирательные отношения обусловливается тем фактором, что избирательное право относится к отрасли публичного права, а именно конституционного, поэтому воздействие на регулируемые отношения происходит с применением директивных начал (директивный метод) и властных полномочий. На это в свое время обратил внимание А.Е. Постников, указав, что избирательное право имеет императивный метод регулирования, который является специфическим для всех отраслей публичного права

1. Конечно, уровень императивности при этом («язык регулирования») является различным и не всегда выражает жесткое регламентированное детальное предписание, а в значительной степени имеет общерегулятивное начало. Но и такое определение метода избирательного права, верное в основных параметрах, не дает о нем полного представления. Признание за методом российского избирательного права универсальной однопорядковой роли в масштабе всех остальных публичных отраслей и институтов российского права по существу означает отказ от выявления специфики юридического инструментария, используемого избирательным правом, в сравнении с иными публично-правовыми образованиями.

Рассматривать метод правового регулирования избирательного права как производный или, лучше сказать, в рамках общего метода конституционного и даже публичного права с точки зрения методологии правильно, поскольку избирательное право выступает подотраслью конституционного права, поэтому отдельного от конституционного, некоего «своего» метода избирательного права нет и не может быть.

Во-первых, он основывается на властно-императивных началах. Применительно к избирательному праву это было сформулировано А.Е. Постниковым. Во-вторых, еще в конце 1990-х годов исследователи, характеризуя метод конституционного права, указывая на преобладание в нем императивного регулирования, в то же время отмечали, что с развитием отрасли в соответствии с общей тенденцией на демократизацию общественной жизни в ней все большую роль будет играть метод диспозитивный (координации), что не может не учитываться при характеристике и метода правового регулирования избирательного права.

В-третьих, метод волевого воздействия в сочетании с отдельными элементами договора характерен для государственного (конституционного) права. В-четвертых, конституционно-правовое регулирование, основываясь на властно-императивных началах, предусматривает во многих случаях возможность возникновения конституционно-правовых отношений, построенных на началах юридического равенства.

Исходя из этих и других характеристик метод правового регулирования избирательного права можно сформулировать следующим образом: это совокупность средств и способов регулятивного воздействия на избирательные отношения, имеющая универсальный и комплексный характер, основывающаяся на властно-императивных началах и нормативных предписаниях с включением диспозитивных факторов в сочетании с отдельными элементами договорных начал и выстроенная на началах юридического равенства сторон.

Хотелось бы обратить внимание, что расширительное толкование содержания методов правового регулирования «как критериев структурирования автономных юридических систем» имеет место и за пределами традиционного воззрения на данный институт. Ряд известных ученых (С.С. Алексеев, А.А. Белкин) если не прямо, то по смыслу предлагали и иные критерии отраслевой дифференциации права. Так, например, С.С. Алексеев еще в начале 80-х годов прошлого века предлагал в качестве критерия рассматривать «специфический режим правового регулирования», А.А. Белкин чуть позже предлагал в качестве критерия деления права на отрасли использовать «концепцию правового регулирования».

Как показала практика, эти критерии не были полностью приняты ни законодателями, ни исследователями, однако они, безусловно, разнообразят инструментальные средства воздействия правовых предписаний на общественные отношения, в том числе и избирательные. В этом плане нельзя полностью согласиться с С.Д. Князевым, что между методом и концепцией, равно как и режимом правового регулирования, нет принципиального различия. Различия, конечно, есть, все-таки основным критерием отраслевой дифференциации до сегодняшнего дня остаются предмет и метод правового регулирования. Но при отраслевой характеристике важно учитывать и вспомогательные критерии, в том числе концептуальные и режимные, что, собственно, на достаточно высоком профессиональном уровне сделано в исследованиях С.Д. Князева, который характеризует исходную базу метода избирательного права через приоритет конституционных прав российских граждан и действенного механизма юридического гарантирования избирательных прав, через принципы, присущие только правовому регулированию избирательных отношений, нормативную базу и категориальный аппарат, обеспечивающий необходимую унификацию практики правоприменения в избирательной среде. Автор одним из первых обратил внимание на то, что посредством метода правового регулирования определяются формы и методы защиты самих избирательных отношений, составляющие охранительный блок избирательного законодательства и права. В совокупности этих факторов метод правового регулирования предопределяет характер тех взаимосвязей между участниками электоральных правоотношений, которые возникают при реализации норм избирательного права

Принципы избирательного права

Проблема принципов избирательного права в последнее время разрабатывается специалистами очень активно, дает значительный исходный и методологический материал для других отраслей права. Тем не менее исследователи подчеркивают, что проблема принципов не так проста, как может показаться на первый взгляд. Существуют разночтения как по названию и содержанию принципов, так и по их количеству.

Прежде всего, хотелось бы обратить внимание на соотношение понятий «принципы избирательного права» и «принципы избирательной системы». В литературе употребляются оба этих понятия. Ряд исследователей: М.С. Матейкович, Д.Б. Катков, Е.В. Корчиго, С.Д. Князев, А.В. Иванченко, И.А. Алебастрова, А.Е. Постников, А. Г. Головин — используют понятие «принципы избирательного права». Другие авторы, Т.Д. Зражевская, Ю.Н. Жданов, А.В. Зиновьев, И.С. Поляшова, используют понятие «принципы избирательной системы», считая, что избирательное право и порядок организации и проведения выборов являются составными частями избирательной системы, а в рамках избирательной системы могут существовать отношения, не урегулированные нормами права. В то же время некоторые исследователи, Е.Е. Блажчук, Н.П. Пекишев, М.В. Баглай, отождествляют эти понятия, не видят в них разницы. О.Е. Кутафин, Е.И. Козлова используют понятие «принципы проведения выборов». В.Н. Лысенко, А.А. Вешняков используют два понятия: «принципы избирательного процесса» и «принципы избирательного права». Н.С. Бондарь и А.А. Джагарян — «принципы участия граждан в выборах.

Не рассматривая отдельные позиции авторов, отметим лишь один фактор. Действительно, в основном «принципы избирательного права» и «принципы избирательной системы» — явления суть совпадающие, и не случайно, независимо от позиции авторов, а она определяется отношением к фундаментальным понятиям «избирательное право» и «избирательная система» в целом, все они рассматривают, как правило, одни и те же принципы. Но, наверное, некорректно и полностью их отождествлять, а тем более противопоставлять, все-таки речь идет не о противостоящих, а самостоятельных правовых явлениях, что было отмечено выше.

Некорректно считать избирательное право частью избирательной системы, поскольку, повторяем, речь идет о самостоятельных правовых явлениях, органично взаимосвязанных, выступающих, если допустимо такое сравнение, двумя сторонами одной медали. Невозможно представить себе функционирование избирательной системы без ее закрепления в нормах избирательного права, будь то совокупность нормативно-правовых актов, правовых обычаев, прецедентов. В то же время мы отдаем себе отчет в том, что не все отношения функционирования избирательной системы регулируются правовыми нормами и не все отношения механизма избирательной системы являются правоотношениями.

Избирательное право не является «площадкой» для избирательной системы, и наоборот, избирательное право не является «уголком» в параметрах избирательной системы, частью ее механизма, поскольку регулирует не только функционирование «системы», но и реализацию избирательных прав, их гарантии, функционирование других систем, например системы избирательных комиссий, системы ГАС «Выборы», системы учета избирателей, которые при любых избирательных системах будут самостоятельными направлениями деятельности.

Но нельзя представить себе ситуацию, при которой принципы будут универсальными (и для права, и для системы) только в части их соприкосновения или взаимодействия, хотя она весьма объемна. Все-таки у этих социальных явлений свои, присущие им закономерности функционирования, основополагающие начала, их целевое предназначение, органически взаимосвязанные, но не тождественные. Поэтому основополагающие принципы, например всеобщности выборов, прямого голосования, равенства, будут иметь в «системе» и «праве» специфическое проявление, а при более детализированном анализе мы выйдем на исходные параметры (начала, принципы), которые характерны только для системы и априори не могут быть характерны для права, и наоборот, выделим принципы, которые характерны для права, но не могут характеризовать функционирование системы.

Например, некоторые исследователи выделяют в избирательном праве группу «политических» принципов. Не раскрывая их содержания и не делая перечисления, отметим некорректность постановки проблемы: политические принципы в избирательном праве. В избирательном праве могут существовать только правовые принципы, и никаких политических, экономических, духовных, религиозных, философских принципов в нем быть не может, так же как в политике не может быть правовых, экономических и других принципов, в любом случае в политике будут политические принципы. Мы можем говорить только о политических, экономических, духовных и других факторах, которые воздействуют на избирательное право, на принципы избирательного права, а принципы, т.е. исходные начала в избирательном праве, всегда будут правовыми, а не политическими, если допустить иное — произойдет политизация права.

Искусственный характер конструкции «политические принципы в избирательном праве» становится очевидным, когда мы посмотрим на структурные элементы этих «политических принципов»: всеобщее избирательное право, равное избирательное право, прямое избирательное право и т.д., т.е. по сути перечисляются правовые принципы. Когда понятие «политические принципы» употребляется применительно к избирательной системе, как это сделали, например, А.В. Зиновьев и И.С. Поляшова, все становится на свои места и не вызывает возражения, поскольку применительно к избирательной системе мы можем выделять политические, экономические, организационные и другие группы принципов, в том числе и правовые, на основе которых происходит ее функционирование.

Понятие «принцип» (лат. principium — основа, первоначало, основоположение, руководящая идея, основное правило поведения, деятельности) является не только основным, исходным положением какой-либо теории, учения, но и руководящей идеей или основным правилом деятельности, основой устройства или действия различных механизмов, в том числе и социальных. Принципы — достаточно подвижная категория, позволяющая либо расширять, либо сужать границы дозволенного поведения. Их толкование носит доктринальный характер.

Данный подход принимается исследователями и получает развитие. Так, Н.С. Малеин подчеркивал, что каждый принцип — это идея, т.е. мысль как продукт человеческого мышления об общем и наиболее существенном представлении о праве, правовом мировоззрении, о ценности права. А.В. Зиновьев, И.С. Поляшова отмечают, что принципы пронизывают все поле правового регулирования и являются следствием обобщения правовых норм, возникающих по мере развития правовых обычаев и законодательной деятельности органов государственной власти.

В учебной и исследовательской литературе по теории права обычно выделяются принципы как исходные положения, юридически закрепляющие объективные закономерности общественной жизни, или основополагающие начала, раскрывающие особенности права как регулятора общественных отношений, или как сущностные начала права, в концентрированном виде характеризующие его содержание и основные формы, имеют нормативный характер: регуляции, направления, определяют поведение людей. В этой связи принято выделять общие принципы права, допустим гуманизма, демократизма, единства прав и обязанностей, законности и т.д.; межотраслевые принципы, т.е. руководящие начала, относящиеся к нескольким родственным отраслям права, и отраслевые — руководящие начала, характеризующие особенности конкретной отрасли права. Тем не менее различные виды принципов не существуют изолированно.

Каждая отрасль права характеризуется как общими, для всех отраслей права основными принципами, так и межотраслевыми, которые свойственны объективному и субъективному праву сравнительно больших автономных групп отраслей, и, естественно принципами, имеющими отношение только к данной отрасли, обусловленными предметом регулирования и влияющими на методы юридической регламентации.

Соглашаясь с данной характеристикой, сделаем одно пояснение: в нашем случае речь не идет об отрасли права, а только о подотрасли конституционного права. Поэтому надо как бы продлить формулировку автора и отнести вышесказанное им и к подотрасли права. Она также характеризуется как общими, межотраслевыми, отраслевыми принципами, так и специфическими принципами, характерными только для этой подотрасли конституционного права и совокупность действий которых определяет параметры предмета избирательного права, обусловливает его метод правового регулирования.

В этом плане нам кажется очень верным замечание С.Д. Князева, что, являясь самостоятельной подотраслью российского права, избирательное право включает в себе ряд образующих институтов. Вследствие этого, отмечает автор, вполне правомерной выглядит постановка вопроса о необходимости выделения наряду с собственно отраслевыми принципами избирательного права (и собственно принципами подотрасли. — Авт.) и принципов отдельных образующих его институтов.

Конечно, при этом apriori не может быть противопоставления данной совокупности принципов самому конституционному праву, все они в том числе характеризуют и отраслевую принадлежность избирательного права, способствуют совершенствованию регулятивного воздействия на общественные отношения, составляющие предмет всего конституционного права.

Итак, под принципами избирательного права понимаются основополагающие руководящие начала, идеи, положения, закрепленные в нормах избирательного права. Это исходные правовые предписания, в соответствии с которыми строится правовое регулирование электоральных отношений на всех его стадиях. Другие авторы акцентируют внимание на том, что в принципах в концентрированном виде выражается демократическое содержание избирательного права и они регулируют отношения, начиная с правотворчества в сфере избирательного права до реализации избирательно-правовых норм, или руководящие начала, идеи, положенные в основу формирования выборных органов государственной власти и местного самоуправления.

Несмотря на отдельные авторские подходы, которые могут быть оспорены или уточнены, в целом благодаря активной исследовательской работе в этой части, исходя из совокупности сформулированных ими принципов, мы можем констатировать, что заложен значительный научный фундамент для анализа проблем избирательного права.

Вместе с тем многие исследователи указывают и на пробелы в Конституции Российской Федерации, в которой не получили закрепления универсальные положения избирательного права, в том числе принципы всеобщего и равного избирательного права. Они конституционно оформлены только применительно к выборам Президента РФ. С такой позицией категорически не согласны Н.С. Бондарь, А.А. Джагарян, которые считают, что анализ конституционных норм, прямо или косвенно связанных с регулированием отношений в сфере избирательного права, позволяет утверждать, что действующая Конституция РФ в достаточно широком объеме эксплицитно или имплицитно закрепляет систему принципов избирательного права в их электорально-статусном выражении, что предопределяется взаимосвязанными положениями значительного ряда установлений Конституции РФ, составляющих ядро характеристик избирательного права, предусматривает многоуровневое, многомерное обеспечение осуществления гражданином свободного волеизъявления.

В связи с этим стоит отметить, что в ныне действующей Конституции РФ отсутствует глава об избирательной системе. Это вызывает неоднозначную оценку со стороны различных авторов. Так, например, Ю.А. Дмитриев, В.Б. Исраелян отмечают, что отсутствие в Конституции России главы об избирательной системе, игнорирование принципов избирательного права не способствовали определению четких ориентиров избирательной реформы и, далее, воссоздание избирательного законодательства необходимо было начинать при фактически полном формально-юридическом отсутствии новых принципов российского избирательного права не только на конституционном уровне, но и на уровне обычного законодательства

1. Разделяя в целом позицию исследователей, все-таки необходимо отметить определенную преемственность в электоральной культуре России и наличие в Конституции РФ важнейших принципов. Они позволили формировать основные параметры ныне существующей выборной модели и избирательного законодательства в целом. Не следует упускать из виду и тот факт, что избирательное законодательство мы выстраиваем не только с учетом принципов международного права, закрепленных в международных избирательных стандартах, в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, по которой общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы Российской Федерации, но мы исходим из них, и в этом значительное отличие от прежних этапов развития избирательного процесса.

В избирательном законодательстве России наиболее полно воплощены универсальные принципы и нормы международного права по реализации и защите избирательных прав граждан. В соответствии со ст. 21 Всеобщей декларации прав и свобод человека, закрепившей в нормативном тексте важнейшие принципы выборности, российский законодатель последовательно осуществляет реконструкцию избирательной системы, основываясь на том, что «воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования» (ст. 21 Всеобщей декларации прав и свобод человека).

Отдельные исследователи небезосновательно высказывали мысль, что далеко не все международные избирательные стандарты отличаются демократизмом, бездумное следование которым ничем не может быть оправданно. Слепое копирование иностранного опыта — заранее проигрышная стратегия. Поскольку каждое государство распространяет в полном объеме политические права и свободы именно на своих граждан, не учитывать этой специфики нельзя, что не всегда достигается нормами международных стандартов, поэтому не исключается вмешательство международного сообщества в дела других государств «под флагом» защиты прав человека. Отсюда необходимо в более полной мере учитывать корреляцию и гармонизацию российских законов с предпринимаемыми международным сообществом усилиями, направленными на защиту прав человека и основных свобод.

Тем не менее принципы международных избирательных стандартов легли в основу всех наших законов и подзаконных актов. Любой нормативный акт, регулирующий процесс выборности, немыслим сегодня без этих сущностных начал, даже если они и не находят текстуального выражения. Законодатель последовательно осуществляет основополагающие принципы выборов, которые согласуются с общепринятыми принципами и нормами международного права.

Для нас это особенно важно подчеркнуть, поскольку предыдущая практика не всегда была ориентирована на реализацию основополагающих принципов избирательного права. Ограничение избирательных прав было характерно для дореволюционного законодательства, не удалось его избежать и в советский период.

Мы знаем, что советские конституции содержали специальные главы по избирательной системе, а первая Конституция РСФСР 1918 г. — три главы четвертого раздела. В этой Конституции четко закреплялись в соответствии с новой идеологией принципы классовости и неравенства избирательных прав. Конституция ограничивала круг граждан, обладающих избирательными правами. Этим правом в соответствии с п. «а» ст. 64 обладали только лица, «добывающие средства к жизни производительным общественно полезным трудом».

Неравенство избирательных прав касалось городского и сельского населения. Так, например, Всероссийский съезд Советов формировался из расчета: представительства городских Советов — 1 депутат на 25 тыс. избирателей, а представителей губернских съездов Советов — 1 депутат на 125 тыс.1

В соответствии с принципом многостепенности выборов избиратель мог воспользоваться своим «правом голоса» только при выборах первичных органов власти населенных пунктов. Уже в волостных органах непосредственное представительство исключалось. Двухступенчатые выборы устанавливались для уездных и районных съездов, 2—3-я ступени — для губернских съездов, и в соответствии со ст. 25 Конституции РСФСР 1918 г. выборы на Всероссийский съезд Советов были не меньше чем четырехступенчатыми. С образованием СССР они стали пятиступенчатыми.

Формально Конституция РСФСР не определяла порядка голосования, закрепляя норму «согласно установившимся обычаям» (ст. 66). Этот вопрос решался самими представителями на собраниях. На практике преобладала открытая форма голосования.

По Конституции СССР 1936 г. впервые в истории российской государственности были закреплены демократические нормы всеобщего избирательного права (ст. 135), равноправия (ст. 136—138), отменена многоступенчатость и введены прямые выборы (ст. 139), а также предусмотрено тайное голосование (ст. 140).

Фактически эти принципы повторены в Конституции РСФСР 1937 г., которая было принята Чрезвычайным XVII Всероссийским съездом Советов (ст. 138—144). Налицо был прогресс в защите прав избирателя.

Отмечая прогресс в конституционном праве, в то же время приходится констатировать, что в тексте Конституции РСФСР 1937 г. не закреплялись принципиальные понятия конкурентных и справедливых выборов, свободного волеизъявления, защиты избирательных прав, альтернативности выборов, соответствия норм национального права нормам международного права. Впрочем, эти принципы и в мировой электоральной практике появились гораздо позже.

Конституции СССР и РСФСР, а также Положения о выборах не исключили права выдвижения нескольких кандидатов в депутаты по одному и тому же избирательному округу. Положение о выборах обязывало окружные комиссии регистрировать всех кандидатов в депутаты. Однако, как отмечал исследователь А.Г. Лашин, по сложившейся практике общественные организации трудящихся выдвигали и представляли в окружные избирательные комиссии для регистрации одного кандидата в депутаты по данному избирательному округу. Договаривались об этом на окружных предвыборных совещаниях представителей общественных организаций и обществ трудящихся, включая в избирательные бюллетени наиболее достойных.

Теоретически можно было допустить, что на этом собрании выдвигались и альтернативные кандидаты, однако на практике этого не было. Предварительный отсев возможных кандидатов происходил гораздо раньше по согласованию в вышестоящих инстанциях.

Действующая Конституция Российской Федерации не содержит специальной главы «Избирательная система». Законодатель пошел по другому пути, закрепив важнейшие принципы выборности в статьях различных глав Основного Закона и предпослав «конструированию» самой избирательной системы совокупность избирательных законов и актов.

При этом, как отмечает Е.И. Колюшин, конституционный пробел в части формулирования всеобщих принципов избирательного права компенсирован и получил четкое закрепление в избирательном законодательстве, хотя другие исследователи обращают внимание, что многие принципиальные вопросы еще не нашли в нем своего исчерпывающего отражения. Нередко это приводит к тому, что отдельные институты российского избирательного права остаются либо полностью невостребованными, либо их реализация существенно затрудняется имеющимися пробелами правового регулирования принципиального характера.

Исследователи обращают также внимание на то, что тем самым допускается и оправдывается ограничение общепризнанных демократических принципов участия граждан в выборах. «Такой подход Конституции к избирательной системе вряд ли может быть признан удовлетворительным, а законодательная скупость — оправданной» (как отмечалось выше, противоположная позиция у Н.С. Бондаря и А.А. Джагаряна).

Вместе с тем стоит отметить, что законодатель отверг возможную кодификацию избирательного законодательства в силу его чрезвычайной динамичности, резкой смены политического климата, изменения конституционного законодательства, нестабильности правового пространства. Избирательное законодательство, аккумулируя эти тенденции, не является настолько устойчивым, чтобы вести речь о создании единого Избирательного кодекса РФ.

Тем не менее, рассматривая проблему в целом, стоит отметить, что наибольшую разработку получили четыре принципа: всеобщности выборов, равных, прямых выборов при тайном голосовании. Напомним, что впервые они были закреплены в Конституции СССР 1936 г. Эти принципы в первую очередь связывались с условиями реализации субъективного избирательного права и послужили основой выстраивания российской модели избирательного права и разработки соответствующих исследований.

В свое время А.А. Белкин отмечал, что именно принципы субъективного избирательного права должны быть положены в основу концепции правового регулирования выборов, так как без них содержательное наполнение методов и способов юридического воздействия на участников общественных отношений, опосредующих организацию и проведение выборов, будет лишено социально значимых ориентиров и координат. С этих позиций рассматривали принципы А.Е. Постников, А.В. Иванченко, И.А. Алебастрова, отмечая, что принципы субъективного избирательного права выступают условиями, соблюдение которых придает выборам действительно демократический характер. Н.С. Бондарь и А.А. Джагарян называют их классическими, подчеркивая, что они являются нормативно-правовым выражением электорально-правового статуса личности, который, в свою очередь, есть не что иное, как элемент конституционного статуса, его предметно конкретизированная суть.

С 1990-х годов — периода реконструкции избирательной системы — совершенно обоснованно наметился более широкий подход к принципам избирательного права. Исследователи начали выделять принципы объективного избирательного права, а также дополнительные принципы субъективного избирательного права, связанные с реализацией личного голосования и свободой волеизъявления, ряд авторов выделяли, как уже было отмечено, политические, организационные принципы избирательного права, некоторые наряду с классическими и новые (нетрадиционные) принципы.

Проблема классификации принципов избирательного права находится в стадии разработки. С.Д. Князев выстраивает систему принципов современного российского избирательного права, основываясь на их целевом предназначении в механизме правового регулирования избирательных отношений. По этому критерию все принципы избирательного права подразделяются на принципы организации и проведения выборов и принципы участия российских граждан в выборах. К первой группе принципов, которые образуют концептуальные начала правового обеспечения избирательных правоотношений, автор относит обязательность, периодичность, свободу, альтернативность выборов, допустимость различных избирательных систем, независимость органов, обеспечивающих организацию и проведение выборов. Ко второй группе он относит принципы участия российских граждан в выборах, всеобщее, равное, прямое избирательное право, а также добровольность реализации субъективных избирательных прав на основе личного и тайного голосования.

Эту классификацию (по первой группе) дополняют принципы открытости и гласности, материально-правовые (принципы материального избирательного права) и процессуально-правовые принципы (принципы избирательного процесса), производные от материально-правовых, которые конкретизируют, развивают их в отношении избирательного процесса. Наверное, сюда надо было добавить и корреспондирующие принципы (соприкасающиеся) гражданского процесса, поскольку рассмотрение избирательных споров в судах общей юрисдикции, а также дел по защите избирательных прав граждан Российской Федерации осуществляется посредством гражданского судопроизводства (ст. 259—261 ГПК).

Ряд авторов вносят в систему принципов определенные уточнения в плане расширительного подхода, с включением реализации избирательных прав в межвыборный период, предлагая систематизировать принципы на: 1) основные начала обеспечения реализации избирательных прав граждан и 2) основные начала индивидуального участия гражданина в осуществлении избирательных действий.

Необходимо учитывать и классификации принципов избирательного права, которые дают исследователи на основе их дифференциации на внешние и внутренние, основные и дополнительные, базовые объективные принципы, классические и новые (нетрадиционные), принципы объективного избирательного права и принципы реализации субъективных избирательных прав или принципы организации и проведения выборов и принципы участия российских граждан в выборах и т.д. При более общем подходе, как уже отмечалось, мы отталкиваемся от классификации принципов на общие, межотраслевые, отраслевые, а также рассматриваем принципы подотрасли и образующих ее институтов.