Местные исполнительные органы сша

Местное самоуправление в США

Система местного самоуправления и управления в штатах строится на основе административно-территориального деления, а последнее входит в компетенцию штатов. Поэтому системы местного самоуправления в разных штатах различны.

Большинство штатов (кроме 2) делятся на графства (это название унаследовано от средневековой Англии, хотя графов в США никогда не было; дворянские титулы были сразу после образования США отменены). Всего в США более 3 тыс. графств. Их население избирает советы графств и многих должностных лиц – шерифа, отвечающего за общественный порядок, прокурора или атторнея – представителя штата, казначея и др. Под руководством совета и этих должностных лиц работают муниципальные чиновники, утверждаемые советом. Коллегиального исполнительного органа совет не образует. Совет решает главным образом вопросы местного бюджета, определяет программы развития.

Города выделены из графств и имеют свою систему самоуправления. В США существуют 3 системы городского самоуправления. В большинстве городов применяется система «совет – управляющий». Население избирает совет, который избирает мэра; но мэр только председательствует в совете и не занимается управленческой деятельностью. Управление осуществляет нанимаемый по контракту специалист – чиновник-менеджер.

Графства подразделяются на тауны и ауншипы (иногда таунами называют мелкие города с прилегающими окрестностями, а тауншипами – группу примерно однородных поселков). В мелких административно-территориальных единицах проводятся собрания жителей, на которых решаются общие вопросы и избирается исполнительный комитет (совет из 3–5 человек). В более крупных единицах собрания жителей проводятся по поселкам. Наряду с решением общих вопросов и избранием исполнительного комитета собрания граждан выбирают также некоторых должностных лиц: казначея, констебля – ответственного за общественный порядок.

В административно-территориальных единицах, городах населением или городским советом избираются также различные советы и комитеты по разным вопросам (школьные советы, опекунские советы по делам о помощи нуждающимся, библиотечные советы и др.).

Местное самоуправление играет большую роль в США. На службе в его органах занято более половины работников управленческого труда, доходы муниципальных бюджетов в совокупности равны приблизительно 40 % федерального бюджета, хотя в местные бюджеты отчисляются налоги со статей, дающих небольшие доходы. Полномочия местных органов расширяются по той же причине, что и полномочия штатов: им передаются социальные вопросы, отягощающие федеральный бюджет и бюджет штата.

Кроме административно-территориальных единиц, в США создано множество специальных округов (школьные, экологические, противопожарные и др.), которые не совпадают с административно-территориальным делением, а обусловлены естественными причинами и природными факторами. В таких округах население избирает либо комитеты, либо должностных лиц, либо орган, создавший округ, назначает сюда чиновников. Но ведают эти органы только вопросами, относящимися к профилю округа.

Исполнительные органы государственной власти: функции, полномочия. Высший исполнительный орган

В России и многих других государствах есть исполнительные органы власти. Они решают широкий спектр задач в области государственного управления и имеют большие полномочия. В чем специфика работы исполнительных структур в РФ и других странах мира? Как они могут взаимодействовать с другими органами власти?

В чем специфика исполнительной ветви власти?

В большинстве современных государств политическая система выстроена по принципу разделения власти на 3 ветви — законодательную, исполнительную и судебную. Первая отвечает за разработку норм, регулирующих различные процессы: социальные, экономические, устанавливает технологические, экологические и иные стандарты.

Исполнительные органы также обладают правом издавать нормативные акты, однако по юридической силе они, как правило, ниже, чем те НПА, которые принимаются на уровне законодательной ветви. Основное назначение соответствующих структур — практическая реализация действующих в государстве законов и иных НПА. Судебная власть, в свою очередь, отвечает за применение норм, принятых законодательной или исполнительной властью на практике.

Все 3 типа государственных органов юридически независимы. Однако в конституции государства и иных нормативных актах может быть закреплено, что деятельность исполнительных органов является подотчетной законодательным структурам, и наоборот. В первом случае страна будет, скорее всего, являться парламентской республикой, во втором сценарии — президентской.

Что представляют собой исполнительные органы власти? Их специфика во многом зависит от политических традиций, сложившихся в конкретном государстве.

Так, в России главным исполнительным органом является правительство. Аналогично — во многих других странах мира.

Но, к примеру, в США правительство как отдельная структура не учреждено. Его функции распределены между секретарями, формирующими Кабинет США, который иногда неофициально рассматривается как аналог правительства, но, строго говоря, им не является.

Секретари США имеют полномочия по принятию решений в сферах, за которые они отвечают. В России они иногда именуются министрами — по аналогии с соответствующими должностями в РФ, которые предполагают выполнение схожих функций.

Как в России, так и в США исполнительные и законодательные органы независимы, и в этом смысле политическая традиция в обоих государствах предполагает следование принципу разделения властей.

Но, к примеру, в КНР подобная классификация ветвей власти не практикуется. Исполнительные и законодательные структуры в КНР входят в состав общего органа — Всекитайского собрания народных представителей. В СССР юридическое разделение властей также не было реализовано.

Изучим особенности российских структур государственной власти, которые относятся к исполнительным. В чем особенности их работы и полномочия?

Органы исполнительной власти в РФ

Высший исполнительный орган в РФ — правительство. В нем предусмотрены должности председателя, его заместителей, федеральных министров.

Глава правительства РФ назначается на должность президентом РФ. При этом его кандидатуру должны утвердить депутаты Госдумы. Если нижняя палата парламента РФ откажется назначать премьер-министра, который предложен президентом, 3 раза, то Госдума распускается главой государства, после чего формируется заново на выборах. При этом президент также получает право утвердить кандидатуру премьер-министра единолично.

Заместители председателя правительства РФ, а также федеральные министры занимают свои посты в силу распоряжения президента, но их кандидатуры предлагаются премьер-министром РФ. Глава государства также отвечает за то, какие именно исполнительные органы власти будут функционировать в правительстве — также по предложению премьер-министра. Но о каких структурах в данном случае может идти речь?

Федеральные ведомства РФ

В РФ учреждены следующие исполнительные органы власти: министерства, службы, агентства. Все указанные ведомства функционируют на федеральном уровне. Также можно отметить, что они классифицируются на те, которые находятся в подчинении президента, и те, которые подотчетны правительству. Изучим теперь особенности работы правительства, министерств, служб и агентств подробнее.

Особенности работы правительства

Прежде всего стоит отметить, что деятельность исполнительных органов власти может осуществляться по коллегиальным принципам. То есть решения в соответствующих структурах могут приниматься только на заседаниях с участием компетентных лиц. К таким органам относится правительство РФ. Все ключевые вопросы, находящиеся в сфере его компетенции, принимаются на заседаниях с участием министров.

Поскольку правительство РФ является высшей исполнительной структурой, в его полномочиях находится обеспечение исполнения положений главного закона государства — Конституции РФ. Кроме того, правительство должно осуществлять мониторинг исполнения различными субъектами правоотношений федеральных законов, указов главы государства, международных правовых актов. В данном направлении деятельности власти могут контролировать работу органов управления как на федеральном уровне, так и в субъектах РФ.

Решая поставленные задачи, правительство часто взаимодействует с другими властными структурами. Прежде всего — с президентом. Можно отметить, что у главы государства есть право посещать заседания правительства. Обязательными к исполнению соответствующим органом власти РФ являются указы президента.

Кроме того, правительство активно взаимодействует с парламентом РФ. В частности, оно вправе назначать собственных представителей в законодательные органы власти. В компетенции правительства — внесение на обсуждение в Госдуму законопроектов, направление отзывов об НПА в структуры парламента.

Правительство также выстраивает правоотношение с судебными структурами. Так, в Конституционном суде РФ есть представитель от высшей исполнительной структуры. Правительство решает задачи, связанные с исполнением решений, издаваемых судами. В компетенции высшего исполнительного органа — вопросы финансирования деятельности судов РФ.

Основные компетенции правительства РФ

Полезно будет рассмотреть также то, какими компетенциями обладает правительство РФ. Таковые, прежде всего, подразделяются на общие и специальные. Что касается первых, в принципе, они коррелируют с теми полномочиями, о которых мы сказали выше, а также дополняются такими компетенциями, как:

  • обеспечение функционирования единой модели работы всех органов исполнительной власти в РФ;
  • реализация федеральных программ;
  • осуществление контроля над работой отдельных исполнительных структур.

Специальные компетенции правительства РФ можно классифицировать на те, что имеют отношение к таким сферам, как экономика, бюджетная, социальная политика, вопросы развития науки, культуры, сферы образования, вопросы экологии, обеспечение прав и свобод граждан РФ. С отмеченными типами компетенций коррелируют, в свою очередь, рассмотренные нами выше функции исполнительных органов РФ. Изучим теперь особенности работы ведомств, которые входят в структуру правительства России.

В чем особенности работы российских министерств?

Исполнительные органы государственной власти, полномочия которых считаются вторыми по объемам юрисдикции после тех, что характеризуют должность премьер-министра, — это федеральные министерства. Основные их функции — выработка политики, а также нормативное регулирование в конкретной сфере: в экономике, здравоохранении, безопасности. Возглавляются соответствующие ведомства министрами и характеризуются организацией по отраслевому принципу. Руководители федеральных структур соответствующего типа несут личную ответственность за исполнение ведомством поставленных задач и реализацию им полномочий.

Специфика федеральных служб РФ

Каждая федеральная служба находится в прямом подчинении конкретному министерству. Данные исполнительные органы осуществляют деятельность, связанную с контролем или надзором в той или иной сфере, а также с выполнением специальных функций — чаще всего имеющих отношение к решению задач в области государственной безопасности. Можно отметить, что полномочия по контролю и надзору, которые имеют федеральные службы, могут предполагать мониторинг деятельности муниципальных структур. В этом смысле они уже не будут настолько независимыми от государственных органов.

К тем функциям, которые рассматриваемые исполнительные органы власти осуществляют чаще всего, можно отнести:

  • выдачу лицензий гражданам и юрлицам, которые необходимы им для занятия той или иной деятельностью;
  • осуществление регистрации различных актов, прав, объектов;
  • организация исследований, экспертиз;
  • предоставление гражданам и юрлицам разъяснений по поводу применения норм законодательства;
  • пресечение нарушений законодательства в тех или иных сферах правоотношений.

Федеральные службы находятся в непосредственном подчинении руководителя или директора.

Специфика федеральных агентств РФ

Система исполнительных органов РФ включает также такие учреждения, как федеральные агентства. Как и службы, они подчинены конкретным министерствам. Основные функции, которые выполняют агентства, следующие: предоставление государственных услуг в различных сферах (чаще всего в образовании, в социальной защите, здравоохранении), управление имуществом, которое принадлежит государству, функции по применению положений отдельных норм права. Федеральные агентства также возглавляются руководителем или директором.

Региональные ведомства в РФ

Исполнительные органы государственной власти РФ представлены также региональными ведомствами. В числе таковых министерства и комитеты. Они подотчетны выполняющим соответствующие функции федеральным ведомствам. Например, министерства экономического развития в регионах РФ находятся в подчинении Минэкономразвития РФ. Для исполнительных органов власти в российской политической системе, таким образом, свойственна централизация. В свою очередь, законодательные структуры в регионах в общем случае неподотчетны федеральному парламенту.

Какие есть в РФ местные исполнительные органы, функционирующие на территориях муниципалитетов? Прежде всего, стоит отметить, что местное самоуправление в РФ отделено от государственного, и потому те категории, что используются при описании деятельности федеральных и региональных структур, не всегда применимы в отношении местных. С одной стороны, на уровне муниципалитетов может наблюдаться деление органов власти на те, что выполняют законодательные, исполнительные и судебные функции. С другой, их полномочия могут быть существенно ограничены положениями НПА с более высокой юридической силой — федеральных и региональных.

Поэтому, что касается местного уровня власти в РФ, в отношении него справедливо говорить о том, что на нем представлены органы, являющиеся не исполнительными по сути, а выполняющими лишь функции, подобные тем, что осуществляет правительство РФ и подчиненные ему ведомства. То есть те, что связаны с практической реализацией положений действующих НПА, в том числе тех, что приняты на муниципальном уровне. В этом смысле полномочия исполнительного органа в системе местного самоуправления может иметь, к примеру, городская администрация. Или же ее непосредственный руководитель.

Функции и полномочия органов исполнительной власти РФ

Изучим теперь то, какие функции и полномочия характеризуют исполнительные органы в РФ. Касательно функций — к таковым эксперты относят:

  • разработку подзаконных НПА;
  • обеспечение функционирования системы государственного управления в стране;
  • реализацию государственной политики в различных направлениях;
  • применение административных норм;
  • ведение деятельности, связанной с выдачей лицензий, сертификатов, осуществлением регистрационных действий;
  • административный контроль в различных сферах правоотношений;
  • обеспечение правопорядка;
  • содействие информационному обеспечению работы структур власти.

Что касается полномочий правительства РФ, их спектр закреплен в положениях ст. 114 Конституции РФ. Высший исполнительный орган РФ может:

  • осуществлять разработку проекта бюджета страны и представлять его Госдуме;
  • вырабатывать ключевые принципы национальной финансовой политики;
  • формировать заключения по различным инициативам в данной сфере;
  • определять приоритеты государственного участия в социальной, культурной сферах, в здравоохранении, в вопросах экологии, науки;
  • управлять активами, находящимися в федеральной собственности;
  • обеспечивать безопасность страны;
  • выстраивать международные отношения.

Можно отметить, что данный перечень полномочий правительства не следует рассматривать как закрытый. Отдельными НПА для главного исполнительного органа власти РФ могут быть установлены новые полномочия.

Итак, в России реализован принцип разделения власти на 3 ветви. Если говорить об исполнительной, высшим ее органом является правительство. Оно имеет юридическую независимость от законодательных и судебных структур. Формально к исполнительной власти РФ не относится президент, однако его полномочия таковы, что фактически он играет определяющую роль в работе правительства. Он предлагает Госдуме кандидатуру премьер-министра, вправе распустить нижнюю палату парламента РФ, если она откажется назначать председателя правительства, утвердить глав федеральных ведомств.

Структура исполнительной власти РФ представлена министерствами, а также подчиняющимися им службами и агентствами. В регионах РФ учреждены собственные структуры, выполняющие те же функции. Они контролируются органами власти, работающими на федеральном уровне. Органы власти на муниципальном уровне также могут выполнять исполнительные функции — те, что связаны с применением законов, принятых федеральными, региональными и местными властями. Формально местные власти независимы от государственных. Но в ряде случаев их деятельность может контролироваться официальными исполнительными структурами в пределах тех полномочий, которые для них установлены регулирующими нормативными актами.

В других странах мира исполнительные функции, если говорить об общенациональном уровне власти, могут осуществляться иными структурами. Так, в США такой орган, как правительство, не учрежден. Его функции распределены между секретарями, которые формируют Кабинет США. В Китае принцип разделения власти не реализован. Те органы, что решают задачи, свойственные правительству РФ или секретарям США, не имеют юридической независимости от законодательных структур.

Штат (Statе) — это

Понятие штата, структура управления штата

Понятие штата, структура управления штата, конституция штата

Содержание

О структуре управления США на уровне штатов

О структуре управления США на уровне штатов

Полномочия и ответственность правительств штатов

Роль конституций штатов

Штаты, округа и территории США

Штат — это административно-территориальная единица многих государств (см. Административное деление США, Административное деление Мексики, Административное деление Индии, Административное деление Австралии, Административное деление Бразилии). Штат (армия) – это руководящий документ, определяющий организационную структуру, численность личного состава, вооружения и материально-технического оснащения воинского подразделения, части, соединения определенного вида в ряде государств — название субъектов федерации (США, Бразилия, Венесуэла, Мексика, Нигерия и др.). Правовое положение Штата, объем компетенции его органов власти, взаимоотношения с центральным правительством определяются федеральной конституцией. В некоторых государствах (США, Мексика) Штаты имеют свои собственные конституции. Во главе Штата стоит выбираемый или назначаемый губернатор, полномочия которого в той или иной степени аналогичны компетенции главы государства. Законодательный орган в Штате обычно является двухпалатным. Штаты имеют собственную судебную систему и, как правило, собственное уголовное и гражданское законодательство, но, в любом случае, Штат не является суверенным государством.

О структуре управления США на уровне штатов

(В соответствии с принципами федеральной системы, в Соединенных Штатах несколько уровней власти). В соответствии с принципами федеральной системы, в Соединенных Штатах несколько уровней власти: федеральное правительство, правительства штатов и органы местного самоуправления. Два из них – федеральная власть и правительства на уровне штатов — рассматриваются в Конституции США.

Конституция США наделяет Конгресс полномочия на прием в союз новых штатов. Со времени ратификации Конституции первыми 13 штатами количество штатов увеличилось, и сегодня в США насчитывается 50 штатов, которые существенно отличаются друг от друга по численности населения и размеру территории. В дополнение к 50 штатам, в США есть федеральный округ Колумбия, где находится столица страны Вашингтон, не относящаяся ни к одному из штатов. Округ Колумбия находится под управлением муниципального правительства, а контроль над бюджетом и административный надзор осуществляется Конгрессом США.

Правительства штатов не являются подразделениями федерального правительства: каждый штат является суверенным, в Конституции не предусматривается его подчиненность федеральному правительству. Однако, в случае расхождения между федеральными законами и законами штатов, федеральное право обладает приоритетом по отношению к праву отдельных штатов.

Структура правительства на уровне штатов

Конституция США гарантирует каждому штату республиканскую форму государственной власти – то есть правительство во главе с избранными всем населением представителями народа. Как правило, структура правительства штата соответствует федеральному правительству: в каждом штате есть выборный глава исполнительной ветви власти (губернатор), независимая судебная власть и избранная населением законодательная ветвь власти.

Исполнительная власть

Исполнительная ветвь власти в каждом штате отвечает за повседневную работу правительства, предоставление услуг населению и правоохранительную деятельность. Во главе этой ветви власти стоит губернатор, избираемый всеобщим голосованием населения штата на двух- или четырехлетний (в зависимости от штата) срок. Другие высшие должностные лица исполнительной власти, которые могут не назначаться, а избираться, включают вице-губернатора, госсекретаря штата, главного прокурора, главного аудитора, а также членов различных коллегий и комиссий. Если назначение на должность не требует проведения выборов, то назначения обычно производятся губернатором.

Законодательная власть

Во всех штатах имеются избранные населением двухпалатные законодательные собрания, за исключением штата Небраска, где действует однопалатное законодательное собрание. Члены законодательных собраний избираются от одномандатных округов, как правило, на два или четыре года. В разных штатах этот орган власти называется по-разному. В большинстве штатов верхняя палата называется сенатом, а нижняя палата может называться палатой представителей, платой делегатов, или же ассамблеей штата.

Главные обязанности законодательной власти включают принятие новых законов, принятие бюджета штата, утверждение назначений в исполнительной и судебной ветвях власти, а также осуществление контроля над деятельностью исполнительной власти. Во многих небольших штатах члены законодательного собрания служат по совместительству и получают лишь символическое вознаграждение. Сессии подобных законодательных органов обычно длятся лишь несколько недель или месяцев, после чего депутаты возвращаются к своей основной работе. Члены законодательных собраний в более крупных штатах служат круглый год и получают денежное вознаграждение и социальные льготы, соответствующие статусу постоянной работы.

Судебная власть

Судебные системы штатов обладают юрисдикцией в вопросах, которые не подлежат рассмотрению в федеральных судах, включая большинство гражданских дел между сторонами в пределах одного и того же штата, уголовные дела о нарушении законов штата или местного законодательства, дела из раздела семейного права, а также вопросы, относящиеся к конституции штата.

Высшей судебной инстанцией в каждом штате является верховный или апелляционный суд штата. Судьи такого высшего суда обычно избираются на длительные, но не пожизненные, сроки. Высший суд штата обычно обладает лишь апелляционной юрисдикцией – рассмотрение правильности решений, принятых нижестоящими судами. Его решения, в свою очередь, могут быть обжалованы в Верховном суде США. Структура судов низшей инстанции сильно варьируется от штата к штату. В некоторых штатах гражданские и уголовные дела рассматриваются в отдельных судах, и во всех штатах в той или иной форме есть местные муниципальные суды или суды округа для рассмотрения мелких правонарушений и исков.

Полномочия и ответственность правительств штатов

Как у суверенного субъекта в рамках федеральной системы США, у каждого штата есть своя конституция, выборные должностные лица и система органов власти. Штаты обладают полномочиями принимать законы и обеспечивать их соблюдение, взимать налоги, а также вести свои дела в основном без вмешательства со стороны федерального правительства или других штатов.

На правительства штатов возложена главная ответственность за обеспечение многих важных услуг и функций, которые влияют на повседневную жизнь жителей этих штатов. Эти услуги и функции включают следующее:

определение стандартов в области образования и методов финансирования народного образования; строительство и поддержание транспортной инфраструктуры; учреждение субсидируемых штатом колледжей и университетов; выдача лицензий бизнесам и специалистам и регламентирование их деятельности; создание судов и системы уголовного правосудия, не относящихся к федеральному уровню, а также надзор за ними; обеспечение общественной безопасности; выдача свидетельств о браке и водительских прав; выдача свидетельств о рождении и смерти и регистрация рождений и смертей; осуществление руководства финансируемыми штатом программами в области здравоохранения и обеспечения жителей с низкими доходами или инвалидов жильем и питанием; управление заповедниками штата и другими угодьями, имеющими статус охраняемых территорий и предназначенными для отдыха и досуга населения; руководство проведением выборов и утверждение их результатов, включая выборы федеральных должностных лиц; командование Национальной гвардией штата, кроме тех периодов, когда ее подразделения призываются на общенациональную службу.

Во многих штатах некоторые из указанных обязанностей полностью или частично передаются местным правительствам. Например, в большинстве штатов свидетельства о браке выдаются правительствами городов или округов.

Роль конституций штатов

В отличие от Конституции США, в которой используются достаточно общие формулировки, конституции штатов могут быть очень подробными и конкретными. Например, в конституциях многих штатов содержится подробное описание правил выпуска облигаций или определение юрисдикции различных судов штата. Почему же в конституциях штатов так много подробностей? Одна из причин заключается в том, что в эти конституции легче вносить поправки и изменения, чем в Конституцию США. Во многих штатах для этого достаточно одобрения большинством голосов на всеобщих выборах в штате.

Другая причина – это то, что правительства штатов, в отличие от федерального правительства, часто могут использовать прочие полномочия, осуществлять которые им не возбраняется. Чтобы действительно ограничить правомочия правительства штата, ограничения должны быть четко изложены в конституции этого штата.

Наконец, во многих штатах, согласно их конституциям, должен быть сбалансированный бюджет. Исключения – такие, например, как заем для финансирования транспортных или иных строительных проектов, – должны быть оговорены в конституции штата.

Штаты, округа и территории США

Курс лекций
«Государственное и муниципальное управление в зарубежных странах»

Тема 15. Американская система

Организация местных органов власти в США

Местное управление в США характеризуется широкой децентрализацией, определенной независимостью муниципалитетов от центрального правительства и даже от штатов, отсутствием прямого подчинения органов местного управления государственной власти.

Проблемы, с которыми приходится сталкиваться органам местного управления США, во многом схожи с проблемами, стоящими перед муниципалитетами других стран: к их числу относятся и недостаточная собственная финансовая база, несовершенная организация системы органов муниципального управления, раздробленность, сложные отношения богатых пригородных муниципалитетов и находящихся в постоянном финансовом кризисе городов.

Правовые основы местного управления

В конституции США нет прямых положений, определяющих, что регулирование организации местного управления относится к компетенции штатов. Как известно, конституция США устанавливает лишь исключительные полномочия центральных органов власти и признает, что все остальные вопросы относятся к компетенции штатов. В Соединенных Штатах, — пишут Ч.Белл и Ч.Прайс, — существует только один уровень конституционного закрепления статуса органов муниципального управления — штатный, поскольку регулирование вопросов деятельности местных подразделений не входит в компетенцию Союза [Bell, Price, 85]. Таким образом, именно штаты конституционно уполномочены решать вопросы, связанные с организацией местного управления на своей территории. В этой связи многие исследователи местного управления США нередко используют понятие муниципалитеты — креатуры штатов, подразумевая полную зависимость местных властей от властей штатов. Так, например, известный американский специалист в области муниципального управления Ч.Адриан отмечает, что с конституционной точки зрения, местные органы составляют часть органов власти штата. Общины не имеют конституционного права на самоуправление, все их полномочия юридически исходят от штата. Органы местного управления — креатуры штата подвластны его решениям, устанавливающим обязательства, привилегии, полномочия, ограничения для местных единиц, — пишет Ч.Адриан [Adrian, 205]. Вместе с тем, федеральные власти устанавливают с муниципалитетами прямые и непосредственные контакты. Основанием для этих отношений являются факторы экономического порядка; к их числу прежде всего относятся федеральные займы, федеральное гарантирование займов, получаемых муниципалитетами из других источников, а также субсидирование деятельности муниципалитетов. Важной вехой в установлении связей муниципалитетов и федеральных властей считается 1932 год. Именно тогда, в период великой депрессии, по инициативе Ф.Рузвельта, был принят первый федеральный закон, в соответствии с которым всем заинтересованным муниципалитетам были предложены ссуды и одновременно установлен ряд требований, которые должны были выполняться при реализации всякого финансируемого в соответствии с этим законом проекта.

Особое место среди способов привязки муниципалитетов к федеральным властям принадлежит субвенции — субсидии специального назначения. Конституционной основой появления субвенций стал раздел 8 статьи 1 конституции США, устанавливающей право федеральных властей на расходование денег в целях поддержания всеобщего народного благосостояния. Предоставление субвенций органам муниципального управления обычно связано с выполнением определенной целевой программы. Указывая на важное значение субвенций в деятельности муниципалитетов, американские исследователи заявляют, что сегодня ни один муниципалитет не обходится без прямой связи с федеральным Центром и не существует ни одной функции местного управления, где бы ни была принята соответствующая федеральная программа. Однако, вместе с тем, развитие системы субвенций привело к тому, что многие из федеральных программ оказались не скоординированными между собой и вследствие этого малоуправляемыми. Дело дошло до того, что центральные федеральные ведомства часто не имели точных сведений даже о том, сколько целевых программ существует.

Несмотря на наличие большого числа административных, правовых и даже политических проблем, связанных с федеральным финансированием деятельности муниципалитетов, субвенции остаются основным способом вовлечения органов муниципального управления в сферу федерального регулирования.

Власти штатов обладают всем необходимым набором юридических полномочий, позволяющих им определять правовую и организационную структуру органов муниципального управления. Каждый штат самостоятелен в данной сфере, и, как следствие, в стране существует 50 различных муниципальных систем. В конституциях практически всех 50 штатов содержаться положения, посвященные организации и деятельности муниципалитетов, но при этом детализация регулирования различных аспектов деятельности местных органов зависит от конкретного штата. Исходя из этого, конституции всех штатов можно подразделить на две группы.

В первую группу входят конституции, содержащие незначительное количество правовых норм, регулирующих статус муниципалитетов, причем эти нормы прежде всего связаны с установлением определенных ограничений деятельности местных органов (штаты Алабама, Делавер, Массачусетс, Миссисипи, Теннесси и др.).

Вторую группу составляют конституции, которые содержат положения, отличающиеся большей степенью разработанности и широким перечнем полномочий, предоставляемых муниципальным единицам. Эти конституции закрепляют основы организации и деятельности муниципалитетов, устанавливая понятия органов местного управления, назначение системы муниципальных подразделений в целом, место муниципалитетов, их компетенцию и взаимоотношения с вышестоящими органами. В предмет конституционного регулирования включены нормы, регламентирующие внутреннюю организацию местных органов и их структуру (см.ст.10 Конституции Аляски, ст.7 Конституции Вирджинии, ст.7 Конституции Иллинойса и др.). Конституции ряда штатов устанавливают перечень муниципальных департаментов и отделов, их полномочия, порядок прохождения службы работниками муниципальных единиц.

Важное значение конституции штатов придают регулированию вопросов муниципальных финансов, закрепляя допустимые виды местных налогов, лимиты налогообложения, регламентируя финансовую деятельность местных органов.

Существенное значение в правовом регулировании системы органов местного управления в США имеет текущее законодательство штатов. Законодательные акты, регламентирующие правовое положение муниципалитетов, можно разделить на две категории. В первую входят акты, посвященные вопросам исключительно местного управления. Они могут адресовываться всем муниципальным подразделениям (так называемые общие законы), либо отдельным их видам (например, Закон о тауне), отдельным группам (например, Закон о городах второго класса) и единичным муниципалитетам (так называемое, частое законодательство). Общие законы, единообразно регулирующие статус муниципалитетов, не получили в США широкого распространения. Легислатуры штатов отдают предпочтение другим видам нормативно-правового регулирования, среди которых основное место занимают частное и классификационное законодательство. Одной из основных причин развития частного законодательства является практика обращения муниципалитетов с большим количеством петиций о принятии того или иного акта частного характера. При этом подавляющее большинство петиций касается вопросов, которые входят в компетенцию самих местных органов (например, создание новых муниципальных должностей) [Grant, Nixon, 54]. Обращение с петициями в этих случаях объясняется стремлением муниципалитетов закрепить производимые изменения на уровне легислатуры штата и обеспечить большую стабильность модернизированных муниципальных структур. Широкое применение находят также законы, адресованные муниципальным подразделениям, объединенным по какому-либо классификационному признаку.

Вторая категория законов, создающих правовую основу функционирования местных органов, состоит из нормативно-правовых актов об управлении различными отраслями государственной деятельности. Число местных законов, регулирующих статус муниципалитетов, весьма значительно; при этом только в шести штатах законы, относящиеся к местным органам, кодифицированы. Большое по количеству и объему законодательство об органах муниципальной власти в ряде штатов значительно затрудняет анализ правовых положений, адресованных муниципалитетам, а также влияет на активность органов местного управления, сомневающихся в наличии у них того или иного полномочия.

Важный элемент, характеризующий правовой статус местных органов власти, составляют муниципальные хартии, имеющиеся у большинства муниципалитетов. Американские исследователи различают две трактовки термина хартия — узкую и широкую. В узком значении под хартией понимается единый документ, содержащий все нормы, регулирующие деятельность соответствующего муниципального образования. Под хартией в широкой интерпретации понимается вся совокупность законов штата, регламентирующих деятельность местных органов власти, даже если эти законы не собраны в единый документ. Хартия в широком смысле включает в себя все соответствующие положения конституции штата, законы и положения общего права в дополнение к документу, определяемому как хартия. Правовая доктрина определяет хартию в узком смысле как основной закон корпорации, который устанавливает и контролирует муниципальные полномочия, права, обязанности и привилегии. По общему положению при отсутствии конституционных ограничений легислатура штата вправе принимать, отменять и изменять хартии муниципальных образований.

Функционирование органов местного управления в США обеспечивается с помощью и такого важного средства государственного воздействия, каким является административное регулирование деятельности муниципалитетов. Американские авторы акцентируют внимание на росте зависимости муниципалитетов от исполнительной власти как явлении, определяющем в настоящее время развитие отношений штатов с их местными территориальными структурами. Они подчеркивают распространенность этого вида контроля, указывая на его гибкость и квалифицированность. Административные нормы легче изменить. При этом административный контроль отличает компетентность, — отмечает Л.Браун. — Например, департамент здравоохранения штата лучше разбирается в вопросах здравоохранения, чем легислатура штата.

Тенденция к усилению исполнительной власти предопределила определенное увеличение влияния губернаторов штатов на регулирование положения органов местного управления. Губернаторы штатов могут регулировать правовой статус органов муниципального управления посредством издания исполнительных приказов, затрагивающих некоторые вопросы деятельности муниципальных образований.

Первоначально административный контроль со стороны штата осуществлялся через отраслевую и функциональную связь муниципалитетов с департаментами, управлениями и агентствами штатов. В настоящее время эта форма контроля получила дальнейшее развитие в значительной степени благодаря росту делегированного законодательства. Легислатуры штатов наделяют их исполнительные органы полномочиями на издание соответствующих нормативных актов. Так, Законы об охране окружающей среды и об исправительных учреждениях, принятые в штате Нью-Йорк, предоставляют соответствующим департаментам штата право устанавливать, изменять, отменять стандарты, правила и указания по всем вопросам, которые входят или будут входить в их компетенцию. Механизм осуществления административного регулирования деятельности органов местного управления состоит в том, что любой из департаментов штата в пределах своей компетенции контролирует муниципалитеты, используя для этого целую систему методов (санкционирование, инструктирование, инспекция, подготовка кадров, пересмотр решений муниципалитетов, замена местных чиновников). Значительную роль в процессе подчинения муниципалитетов исполнительной власти штатов сыграли субсидии, предоставляемые местным органам штатами.

Существенное место в правовой системе регулирования органов местного управления занимают различного рода нормативные акты, в том числе и судебные решения, регламентирующие их отношения с федеральными властями. Американская правовая доктрина традиционно считает, что эти отношения могут поддерживаться с санкции и при посредничестве властей штатов. При этом суды и органы штатов опирались на положение X Поправки к Конституции США, которая гласит: Полномочия, не представленные настоящей Конституцией Соединенным Штатам, и использование которыми не возбранено отдельным штатам, остаются за штатами или за народом.

Правовой статус органов местного управления определяется также положениями, содержащимися в формальных и неформальных мнениях генеральных атторнеев (прокуроров) штатов. Кроме этого, правом на совещательное мнение обладают аудиторы (контролеры) штатов и юридические службы ряда департаментов. Все эти документы, как правило, содержат узкое толкование актов о полномочиях муниципалитетов, поскольку их основой служат решения судов по аналогичным вопросам. Органы муниципального управления считаются с разъяснениями атторнеев, аудиторов и представителей юридических отделов департаментов (хотя в общем-то они не являются обязательными для муниципалитетов), так как в противном случае их действия могут быть опротестованы.

В 1985 г. Верховный суд Соединенных Штатов вынес принципиально важное решение по делу Lawrence County v. Lead School District, в котором установил, что новое федеральное законодательство не противоречит Конституции. Это означало и отход от традиционного толкования X Поправки к Конституции в плане ограничения отношений федерации и местных органов. Указанное законодательство, подтвержденное данным судебным решением, знаменовало собой и определенное изменение политики нового федерализма, в соответствии с которой на штаты возлагалась основная ответственность за финансирование местных программ.

Система правового регулирования органов местного управления в США носит неоднозначный характер, поскольку состоит из множества подсистем местного, штатного и федерального уровня, которые довольно часто противоречат друг другу. Это предопределяет определенную сложность комплексного анализа указанной проблемы. Так, в США в целом принят характерный для англосаксонских стран принцип позитивного регулирования компетенции местных органов. Однако, каждый штат решает этот вопрос по-своему; Конституция Калифорнии, например, предусматривает, что графство или город могут принимать и применять на своей территории любые решения и распоряжения по местным, полицейским, санитарным и иным вопросам не нарушая общих законодательных норм (ст.11, 7). Фактически, речь идет о признании общей компетенции и о негативном регулировании. Генеральные статуты Коннектикута, напротив, устанавливают, что местные органы власти могут предпринимать лишь действия, прямо предписанные или разрешенные им законом — классический пример позитивного регулирования.

В общем и целом в настоящее время в штатах США существует до шести видов административно-территориальных единиц со своими органами местного управления: графства (counties); города (cities); бороу (boroughs); вилиджи (villages); тауны (towns) и тауншипы (townships). Сегодня только в штате Нью-Джерси имеются все перечисленные муниципальные звенья; остальные штаты отказались от того или иного вида. Так, графства имеются во всех штатах кроме Коннектикута и Род-Айленда. Муниципалитеты, именуемые городами (сити), существуют во всех штатах, кроме штата Гавайи. Муниципальные единицы, называемые вилиджами, есть в 17 штатах. Основа классификации административно-территориальных единиц отдельных штатов США первоначально зависела от численности населения и степени урбанизации той или иной административной единицы. В настоящее время размеры территории и число жителей муниципальных единиц могут значительно колебаться. Так, например, статус сити имеют город Шерилл (штат Нью-Йорк), где проживает около 3 тысяч жителей, и 17-миллионный город Нью-Йорк. В муниципалитетах, именуемых бороу, вилиджи, тауны, как правило, проживает не более 10 тысяч человек. Однако в тауне Хемстед (штат Нью-Йорк) насчитывается более 40 тысяч жителей, что превосходит численность населения 47 из 62 городов этого штата. В целом, как правило, статус города имеют урбанизированные населенные пункты, а статус бороу, вилиджа, тауна и тауншипа — пригородные поселения.

Действующая муниципальная система США достаточно жизнеспособна и гибка, что во многом объясняется специфическим подходом к регулированию статуса органов муниципального управления. Как и во многих странах с федеративной формой государственного устройства, в США вопросы местного управления регулируются в конституциях и законах отдельных штатов.

Деконцентрированный характер системы муниципальных органов в США обусловлен самой формой государственного устройства этой страны. В условиях федерации организация местного управления в США составляет предмет ведения каждого из 50 штатов; в каждом штате имеется свой ассортимент муниципальных единиц.

В муниципальных корпорациях (сити, бороу, вилиджах и таунах) проживает 2/3 населения страны, и на их долю приходится 1/3 всех расходов местных властей. Муниципалитеты превосходят другие местные органы управления по расходам на полицейскую службу, противопожарную охрану, жилищное строительство, реконструкцию городов, строительство и эксплуатацию аэропортов, дорог, автостоянок, библиотек, парков и зон отдыха, удалению отходов. В других сферах местного управления (социальное обеспечение, здравоохранение, образование, строительство общественных зданий, инфраструктура водного транспорта и др.) муниципалитеты затрачивают от 10 до 45% от общей суммы соответствующих местных расходов. Важная роль муниципалитетов в системе местного управления США объясняется прежде всего тем, что они являются органами управления преимущественно в городах (в них проживает 87% населения страны), где потребность в местных социально-экономических службах наиболее высока. Именно внутри этой группы административно-территориальных единиц штатов США различия особенно заметны. В 164 крупнейших городах страны с населением превышающим 100 тыс. проживает более 56 млн. человек. В то же время более половины муниципальных корпораций имеют менее 1 тыс. жителей. Большинство муниципальных образований входит в состав графств; 39 городов выделены из графств и их муниципалитеты осуществляют функции, свойственные и муниципальным корпорациям, и графствам (Балтимор, Сент-Луис, а также 36 независимых городов в Вирджинии).

Из различных видов муниципальных корпораций наибольший интерес представляет организация управления городскими образованиями, в которых проживает в целом более 160 млн. человек. Урбанизированный образ жизни ведет подавляющая часть населения страны. Неслучайно в США нередко отождествляют местное управление и политику с городским (муниципальным) управлением и политикой.

В США численный состав муниципальных Советов определяется вне связи с требованиями и возможностями отображения социальной структуры общества (в сравнении , например, с Великобританией). Средняя численность городских Советов в США 5-7 членов. Характерно, что даже в крупнейших городах, население которых превышает 500 тыс. жителей, средний состав Совета — 13 человек, а наиболее распространены в них Советы из 9 выборных. Процедура голосования в США официально строится на принципах тайны волеизъявления личного участия избирателей в подаче голосов. Определение результатов выборов в США в основном осуществляется по мажоритарной системе относительного большинства, в том числе и в местные органы власти. Конституции многих штатов запрещают политическим партиям и объединениям участвовать в местных выборах и выдвигать кандидатов: во многом это реакция на существовашие в начале ХХ в. избирательные машины, когда исход выборов решался количеством денег и силовым давлением со стороны политических партий. Так, ст. 2, 6 конституции Калифорнии устанавливает: (а) Все органы управления правосудием, школами, графствами и городами являются непартийными; (b) ни одна политическая партия или центральный комитет партии не могут выдвигать, поддерживать или предлагать кандидата в непартийный орган.

Выборность и коллегиальность муниципальных Советов не исчерпывает качественную характеристику их представительства. Реальность представительного начала в муниципальном управлении раскрывается также в полномочиях и функциях муниципалитетов, во взаимоотношениях между представительной и исполнительной властями в каждом виде муниципальной организации, в правовом статусе выборных лиц и их отношениях с местным населением. На основании данных переписи Международная ассоциация городских менеджеров сгруппировала все города США по следующим моделям управления: Совет-мэр; Совет-управляющий (менеджер); Комиссионная система управления.

Функциональная роль местных Советов в рамках муниципальной организации в США связана с их положением в механизме местного управления. В Великобритании, например, Советы признаются носителями власти муниципальной корпорации, вследствие чего компетенция других подразделений муниципального аппарата трактуются как производные от полномочий Совета. В США сходное решение вопроса характерно для многих муниципальных хартий, устанавливающих систему местного управления типа Совет-слабый мэр. Классификация функций муниципальных Советов выделяет нормативное регулирование основных сторон организации и деятельности муниципалитета и особенно вопросов, касающихся прав и интересов населения (законодательная функция), установление главных направлений муниципальной активности (политическая функция), разрешение текущих управленческих дел (например, вопросов о заключении контрактов), выдаче различных решений, о назначении на должности (функции текущего управления) и контроль за исполнительным аппаратом. Однако эта схема не учитывает особенностей реальной жизни, обусловленных разнообразием организационных форм муниципального управления в США, несоответствием юридических моделей и практики, а также действием определенных тенденций в развитии муниципальных институтов.

Значительное влияние на положение муниципальных Советов в США оказывают принципы, положенные в основу отношений этих Советов с высшими должностными лицами муниципалитетов и исполнительным аппаратом в целом.

Совет-мэр. Более чем в 50% городов США система органов власти построена на основе модели Совет-мэр. Совет является выборным органом; избирается путем всеобщих прямых выборов жителями города. Модель Совет-мэр — старейшая форма городского управления, отражающая традиционное стремление американцев к разделению властей на всех уровнях. Прямые выборы мэра способствуют тому, что он чувствует себя независимым от Совета, и это в определенной степени позволяет ему определять местную политику. Кроме того, правовой и социальный статус мэра весьма прочен и значителен, поскольку он получает свой мандат непосредственно от народа. Мэр избирается чаще всего сроком на 4-5 лет. Практически каждая муниципальная хартия устанавливает ряд требований, которым обязан удовлетворять кандидат на пост мэра. Разумеется, он должен быть гражданином США, обычно не моложе 30 лет и постоянно проживать на территории соответствующего муниципалитета (в ряде штатов устанавливается срок не менее трех лет). Порой можно услышать мнение, что положения муниципальных хартий о гражданстве кандидата на пост мэра не имеет смысла, поскольку трудно представить, чтобы население муниципалитета захотело бы выдвинуть на пост мэра иностранца. Скорее всего, данное требование муниципальных хартий — не более, чем дань традициям, истории страны, а не столько юридическое предписание.

Мэр традиционно имеет право обращаться с посланиями к муниципальному Совету, определяя содержание местного нормотворчества. Он вправе присутствовать на заседаниях Совета и выдвигать свои предложения по решению тех или иных проблем. Большинство мэров обладает правом вето, которое является весьма эффективным средством проведения определенной политики. Известны множество случаев, когда лишь угроза применения вето заставляла муниципальный Совет прислушиваться к мнению мэра по спорному вопросу и даже не ставить его на голосование. В ряде муниципалитетов мэры обладают правом выборочного вето, т.е. могут отклонять отдельные положения местных нормативных актов. Большинство муниципальных хартий предусматривает, что вето мэра может быть преодолено 2/3 голосов членов Совета при повторном голосовании в Совете. Иногда мэр обладает даже правом абсолютного вето (такое положение, например, существует в городе Бостон). Кроме того, во многих хартиях специально оговаривается, что к функциям мэра относится обеспечение законности и правопорядка на территории муниципалитета. Если формальные полномочия мэра в этой сфере и не предусмотрены, традиционным является то, что мэр осуществляет контроль за деятельностью местной полиции. В некоторых муниципалитетах мэр обладает правом освобождать от ответственности за нарушения местных нормативных актов (но не законов штата). Практически мэр в системе отношений с муниципальным Советом является более сильной фигурой. В результате муниципальный Совет крайне редко претендует на проведение политики, независимой от мэра.

Внутри модели управления по типу Совет-мэр существуют модификации, позволяющие говорить об относительно сильном, либо слабом мэре.

Разновидностью муниципального управления, при которой Совет юридически доминирует над исполнительной властью муниципалитета, является старейшая по времени разновидность системы Совет-мэр с так называемым слабым мэром, преобладавшей в США вплоть до начала XX века. Эта модель характеризуется сосредоточением в ведении муниципального Совета не только полномочий в сфере регулирования, общего руководства и контроля за деятельностью исполнительной власти, но и большего объема прав в области оперативного управления, особенно в вопросах назначения на различные должности, хозяйственных и финансовых делах. За мэром, избираемым Советом, закрепляются в основном представительские и оперативно-исполнительные функции. Для такой модели управления характерно наличие в деятельности муниципальных Советов значительного числа текущих вопросов. К компетенции сильного Совета относится назначение им руководителей ряда функциональных и отраслевых подразделений муниципального административного аппарата, осуществление других назначений мэром с согласия Совета, ограничение прав мэра по координации и контролю деятельности городских исполнительных органов власти.

В настоящее время модель Совет-слабый мэр существует в первоначальном виде в основном в небольших поселениях — примерно в двух третях городов США с населением от 5 до 10 тыс. человек.

Другая, более распространенная сегодня разновидность модели Совет-мэр, при которой мэр юридически возглавляет исполнительную власть муниципалитета (сильный мэр), начала приобретать в США популярность с 80-х годов XIX века. Ее прототипом в известной степени послужила структура федеральной власти, правовое положение президента США среди других центральных органов власти. Сильный мэр сам назначает и увольняет руководителей отраслевых и функциональных подразделений муниципального административного аппарата, не нуждаясь для этого в одобрении Совета; любой серьезный конфликт между мэром и руководителем подразделения административного аппарата обычно влечет увольнение последнего. Мэр отвечает за составление и исполнение местного бюджета, используя эти полномочия в качестве эффективного средства влияния на муниципалитет. Мэр как бы персонифицирует муниципальную корпорацию, Совету же отводится роль своеобразного критика и, в большинстве случаев, от него требуется лишь механическое одобрение начинаний и проектов, исходящих от мэра, от исполнительной власти. При сильном мэре им обычно формируется команда помощников — профессионалов, своего рода личный кабинет, где разрабатываются и через который осуществляются планы мэра. В ряде городов основной фигурой команды является назначенный мэром главный администратор, осуществляющий под руководством мэра надзор за деятельностью руководителей местных служб и управлений и, прежде всего, в вопросах финансов и подборе кадров. Модель Совет-сильный мэр преобладает в больших городах США. Институт мэра в том виде, в котором он существует при системе Совет-сильный мэр, позволяет достичь хороших результатов в организации местного управления. Особенно это имеет значение в крупных городах. Множество проблем больших городов (недостаточное финансирование, уменьшение числа муниципальных служб, расовые, национальные, социальные и иные конфликты) невозможно было бы разрешить без сильного, располагающего значительными властными полномочиями мэра. Понимание этого заставляет все новые муниципалитеты вносить соответствующие изменения в свои хартии и учреждать пост сильного мэра.

Комиссионная система управления сегодня является наименее популярной моделью местного управления, впервые была использована в 1901 году в городе Галвестон (штат Техас). При этой модели местного управления население избирает обычно на 4 года муниципальный Совет, состоящий из 3-5 человек. Каждый из его членов выступает в двойном качестве: как член местного представительного органа — муниципального Совета и как глава одного из управлений и служб в системе исполнительной власти муниципалитета. При такой системе управления пост мэра не предусмотрен, а если и имеется, то мэр выполняет обычно представительские функции. Нередко мэром избирается один из членов муниципального Совета, и главной функцией его как мэра является то, что он председательствует на заседаниях Совета.

Комиссионная модель управления критикуется американскими специалистами за то, что она не позволяет провести принцип разделения властей и поэтому недемократична. Считается, что эта модель может развиваться в самых различных направлениях и принимать непредсказуемые формы, особенно, если члены Совета, договорившись, не будут вникать в дела других управлений и служб и тем самым развяжут друг другу руки. Кроме того, следует учитывать, что каждое такое подразделение с членом муниципального Совета во главе может действовать обособлено, поскольку возможности для координации их деятельности довольно ограничены. В результате таких действий может возникнуть несколько местных исполнительных органов, функционирующих независимо друг от друга.

Совет-менеджер (управляющий). Значительно большей популярностью по сравнению с комиссионной моделью пользуется система местного управления, при которой муниципальный Совет (избираемый, как и в других случаях, населением) назначает — т.е., фактически, нанимает — менеджера (управляющего). Модель Совет-менеджер имеет приоритет главным образом в муниципалитетах, на территории которых проживают обеспеченные люди, согласные хорошо платить компетентному профессионалу — менеджеру. При такой системе управления менеджер возглавляет муниципальный аппарат и во многом определяет кадровую политику в отделах и службах исполнительного органа муниципального управления. Менеджер работает на основании контракта, заключаемого с муниципальным Советом. В этом случае Совет предварительно обсуждает кандидатуры на своем заседании, затем вопрос выносится на голосование. Контракт заключается с кандидатом, набравшим простое большинство голосов. Кроме того, Совет может всегда уволить менеджера, если признает его работу неудовлетворительной или же по другой причине, которую Совет сочтет убедительной. Необходимо также заметить, что модель Совет-менеджер подчеркнуто ориентирована на тип отношений, характерный для фирмы или корпорации.

Согласно хартиям различных муниципальных образований основные обязанности менеджера можно свести к следующим:

    • координировать и контролировать деятельность всех отделов и управлений, назначать их руководителей;
    • готовить и представлять на утверждение Совета годовой бюджет муниципалитета;
    • контролировать исполнение решений Совета;
    • представлять Совету рекомендации, требующие его решения.

Модель местного управления Совет-менеджер продемонстрировала на практике и во времени свою жизнеспособность. Интересно отметить, что графства, организационная структура которых в США является одним из самых архаичных институтов местного управления в этой стране, начинают вводить должность менеджеров. Причем в ряде из них предусмотрено право жителей графства отказать в увольнении менеджера, несмотря на такое решение местного Совета. И наоборот, может быть отозван член Совета графства, проголосовавший за увольнение менеджера, если большинство жителей считает увольнение несправедливым. В настоящее время такая практика стала применяться во многих штатах страны. В тех случаях, когда внесение соответствующих изменений в хартию муниципалитета невозможно или сопряжено с большими трудностями, местные Советы принимают решения об учреждении должности административного помощника. Тогда полномочия последнего производны от компетенции муниципального Совета и весьма незначительны.

Вместе с тем, ряд исследователей местного управления в США называют модель Совет-менеджер антиамериканской, считая недопустимым, что лицо, занимающее такой ответственный пост и во многом определяющее местную политику, не избирается населением. Тем не менее, очевиден интерес муниципальных органов к этой модели управления, позволяющей решать проблемы местного хозяйства на профессиональной административной основе.

Следует отметить, что и при данной модели возможно существование поста мэра, выполняющего, как и в первом варианте, церемониальные функции (в основном связанные со статусом председателя муниципального Совета). Чаще всего мэром избирается один из членов Совета. Он не имеет права вето, и в очень редких случаях ему предоставлено право решать вопросы по своему усмотрению, например в случае чрезвычайного положения на территории муниципалитета.

В большинстве штатов основной региональной единицей общего значения является графство, лишь в штате Луизиана такие территориальные единицы называются приходами. Графства служат, главным образом, для управления негородской территорией; всего в стране в начале 90-х гг. XX в. насчитывалось немногим более 3000 графств. Подавляющее большинство других местных единиц управления расположено на территории графств. По размерам территории, численности населения и формам управления графства чрезвычайно разнообразны. Всего на их территории проживает 189,7 млн. человек, т.е. 87% населения страны. Свыше 60% графств имеет менее 25 тыс. жителей, между тем как 137 графств (4%) насчитывают по 250 тыс. населения и более. В совокупности в последних проживает 48,7% общего числа жителей графств. Из них в 19 проживает по 1 млн. и более жителей. Графства первоначально создавались для достижения двух основных целей. Первая состояла в оказании содействия штатам в выполнении ими таких функций, как оправление правосудия и проведение выборов, вторая — в предоставлении услуг сельским жителям, включая строительство и поддержание порядка. Границы многих графств, сложившиеся много лет тому назад, устарели. Значение графств неодинаково в различных географических районах США. Так, органы графств играют существенную роль в местном управлении штатов Юга, в то время как в штатах Новой Англии (Вермонт, Коннектикут, Массачусетс и др.) многие функции графств осуществляются таунами.

В каждом графстве население избирает Совет графства, который ведает сбором налогов, определяет местные расходы, выдает лицензии на открытие торговых заведений, решает вопросы санитарии и т.д. В одних графствах численный состав Советов очень мал ( 3-5 членов), в других — более многочисленны (до 30-50 членов). В некоторых графствах Совет графства не избирается непосредственно населением, а формируется из должностных лиц сельских районов, в частности — таунов и тауншипов; в ряде графств председатель Совета, а иногда все его члены носят звание и выполняют функции судей. В части штатов Совет графства имеет право назначать часть должностных лиц графства, а также определяет размер выплачиваемого им жалования.

Отличительной чертой управления графствами в большинстве штатов США является отсутствие единого исполнительного органа власти, когда, наряду с Советами графств, местное население избирает целый ряд должностных лиц, формально независимых в своей деятельности от Советов. В разных штатах число этих выборных должностей различно, но наиболее типичными являются должности шерифа, атторнея, казначея, клерка суда, коронера, асессора, аудитора, клерка графства, регистратора, суперинтенданта школ, землемера графства. Большим авторитетом в графстве пользуется фигура шерифа, который обычно избирается населением на 2-4 года. Шериф возглавляет полицию графства, производит аресты, вызов в суд и т.п. Надзор за соблюдением законов составляет главную обязанность атторнея графства, который чаще всего избирается местным населением, но иногда назначается атторнеем штата или даже губернатором. Атторней занимается расследованием преступлений, представляет интересы графства в суде. Расследование дел об убийстве проводит коронер, обычно также избираемый местным населением. Асессор графства занимается определением размеров налогов и регулирует практически все вопроса сбора налогов, а аудитор в графстве наблюдает за правильностью расходования денежных средств и осуществляет контрольно-ревизионные функции. Если казначей графства выполняет функции руководителя финансовой службы графства, то на клерка графства возложены функции секретаря Совета графства. В последнее время под влиянием Национальной муниципальной лиги все больше графств стали использовать на своей территории (по аналогии с городами) форму управления Совет-менеджер, которая имеет свои разновидности, в зависимости от характера взаимоотношений менеджера с Советом, способом замещения должности менеджера и круга его полномочий. Менеджер назначается Советом графства, который устанавливает оклад менеджера и может уволить его по своему усмотрению. В ряде штатов предусмотрено право жителей графства отзывать членов Совета графства, отказывающихся уволить менеджера, против которого проголосовала большая часть населения графства. В настоящее время эта форма организационной структуры применяется в 513 графствах (из 3042) 33 штатов страны.

Специальные и школьные округа.

Кроме традиционных для США органов местного управления (графств, тауншипов, муниципалитетов) для решения многих практических задач управления на местах действует большое число органов, именуемых специальными округами и выполняющих какую-либо одну или несколько строго определенных функций (по образованию, водоснабжению, противопожарной службе и т.п.).

Специальные округа относительно автономны в административном и финансовом отношении от других местных органов; они выступают как самостоятельные субъекты права, имеют право заключать соглашения и контракты; приобретать объекты собственности и распоряжаться ими; имеют право на сбор налогов и пошлин определенного назначения, на получение платы за предоставляемые услуги, на получение денег по финансовым обязательствам.

Границы округов не обязательно совпадают с границами административно-территориальных единиц; округ может охватывать часть или всю территорию графств и муниципалитетов или даже выходить за пределы одного штата.

В каждом специальном округе образуется руководящий орган, как правило, из 3-7 человек, избираемых населением либо назначаемых властями штата или местными органами.

Школьные округа в США традиционно выделены в особую группу специальных округов. Все школьное законодательство и руководство деятельностью школ в штате регулируется и осуществляется департаментом просвещения штата и местными школьными округами.

В школьных округах создаются избираемые населением Советы, которые обладают правами взимать специальный поимущественный налог для финансирования строительства и содержания школ, получать и распоряжаться штатными и федеральными субсидиями на развитие образования, нанимать преподавательский состав и под общим контролем штата и графства заниматься всеми практическими вопросами организации школьного образования.

Таким образом, одним из основных условий хорошей работы местных властей является правильный выбор организационной структуры управления. Данный вопрос регулируется в США хартией органа муниципального управления и относится к сфере дел, в которые власти штата традиционно не вмешиваются.

Компетенции органов самоуправления

По сравнению с довоенным периодом функции местного управления в США стали заметно шире. Причины этого — урбанизация, государственно-монополистические тенденции, рост населения и демографические сдвиги, энергетические и транспортные проблемы и некоторые другие факторы.

Наибольший объем компетенции местных органов — в области социального обслуживания и коммунального хозяйства; важное место в их деятельности занимают вопросы административно-управленческие, меньшее место — управление в хозяйственной сфере.

В первой из названных областей большая роль принадлежит организации школьного обучения, что в США является функцией типично местной, хотя и производной от компетенции штата (делегированной). К этой сфере также относится руководство библиотеками, общественными парками и т.д. В некоторых штатах полномочия в области образования осуществляются специальным ведомством, создаваемым органами власти графства или муниципалитета, а в большинстве штатов — независимыми школьными округами. Финансируется школьное обучение за счет местных налогов на собственность и дотаций, получаемых от штатов и федерации.

В каждом штате имеется департамент просвещения, который руководит начальным и средним образованием и в ряде случаев имеет решающее слово в вопросах организации школ и контроля за наличием учебников, школьным оборудованием и т.д. Большими полномочиями в руководстве образованием располагает и губернатор штата, осуществляя надзор в этой области. Таким образом, понятие независимости школьного округа означает, главным образом, независимость от самих местных органов данной территории, чем от вышестоящих. Даже там, где орган управления города сам создает школьный комитет, этот последний действует в значительной мере автономно от органа местной власти, а его бюджет не подлежит контролю городского Совета.

Несмотря на то, что система образования поглощает большую часть средств, имеющихся у местных органов, и что в ней занято большинство служащих местных органов, бедность школ, неполнота школьных программ продолжают оставаться острой проблемой США.

Централизация школьного дела, кроме преимуществ, связанных с унификацией условий образования и организационной структуры школьного дела, имеет и явные недостатки, например формализм, бюрократизация руководства школами и самой системы образования, ослабление связей между этим руководством и заинтересованными массами. Предпринимаются новые попытки учредить контроль со стороны местных жителей. Однако единственное, чего удается добиться населению, это возможность участия в выработке рекомендаций без гарантий, что они будут приняты во внимание. Жители — избиратели, связанные с данным школьным округом, не имеют реальных способов контролировать источники, объем и использование фондов, отпускаемых на реализацию школьных программ. Мало помогло делу и внесенные в 1970 и 1974 гг. поправки в Федеральный Закон 1965 г. Об образовании на начальной и второй школьных ступенях, направленных на то, чтобы дать возможность родителям участвовать в реализации этого закона. В соответствии с ними создавались окружные Советы, в которых большинство членов составляли родители, а также совещательные Советы в школах с участием родителей. Но они не только подчиняются кадровым чиновникам, а начинают воспринимать систему ценностей тех, за чьей работой призваны надзирать. По мнению американских исследователей школьного образования, главное место в данной системе занимают чиновники — бюрократы, действующие в соответствии со своим пониманием интересов высших классов и экономически влиятельных субъектов.

На местное управление в области здравоохранения возлагаются конкретные функции, причем законы о здравоохранении во всех 50 штатах имеют существенные различия. Из местного бюджета покрывается 42% всех расходов на здравоохранение, из фондов штатов — 40, а доля федерации составляет 18%. Всего в графствах и муниципалитетах имеется свыше 1600 органов здравоохранения с постоянным, штатным персоналом, обслуживающих примерно 2500 графств и более 300 городов. В США в 80-х гг. насчитывалось более 1000 районов, где первоначальное медицинское обслуживание было признано недостаточным; повсеместно и постоянно растет стоимость медицинской помощи.

Компетенция в области социального обеспечения возлагается в США главным образом на среднее и низшее звено управления, т.е. на штаты и местные органы власти. За счет финансов штата покрывается 51% расходов на социальное обеспечение, за счет местных органов — 38, а за счет центрального правительства — 11%. Но при этом именно центральная власть и штаты располагают регулирующими полномочиями по определению контингента лиц, имеющих право на получение помощи по системе социального обеспечения, а также по установлению размеров такой помощи. Недовольство на местах этим порядком в последнее время растет, поскольку общественность считает, что именно местным органам более, чем другим, известно фактическое положение, и они, поэтому, могут лучше изучить реальные нужды претендентов на социальное обеспечение.

Функции местных органов в административно-управленческой сфере включают поддержание порядка (прежде всего руководство полицией), обеспечение противопожарной охраны, руководство юстицией, взимание налогов, организацию проведения выборов, регистрацию актов гражданского состояния, контроль за качеством товаров и руководство государственной службой.

Полицейские службы в США состоят из трех основных звеньев: федеральной полиции, полиции штатов и местной полиции. Последняя подчинена только местным органам, и ее полномочия распространяются лишь на соответствующее графство или другую местную единицу. Имеется два вида местной полиции: муниципальная полиция городов и полицейские службы графств. Роль местной полиции весьма значительна. Достаточно сказать, что в сравнении с федеральной полицией или полицией штатов она самая многочисленная. На долю местной полиции приходится 90% всего полицейского состава страны. В обязанности местной полиции входит расследование преступлений и пресечение других правонарушений, регулирование уличного движения, осуществление административно-полицейского контроля, а также функций полиции нравов.

В местном управлении (типа Совет — мэр) шеф полиции подчинен и подотчетен мэру. Полицейские службы графств возглавляет избираемый населением на два или на четыре года шериф. В обязанности шерифа входит розыск и задержание преступников, в его ведении находится местная тюрьма. Полицейскую службу в сельских округах и приходах представляют выборные констебли. Институт констеблей, как и шерифов, уходит корнями в прошлое и в значительной мере изжил себя, поскольку борьба со все растущей преступностью требует профессионализма, которым выборные шерифы и констебли, как правило, не обладают. Во многих графствах на смену констеблям приходят обычные полицейские силы.

Одна из важнейших обязанностей местного управления — налогообложение и сбор налогов. Налоги на собственность — поимущественные налоги — являются основой налоговых систем в графствах, округах, тауншипах, муниципалитетах и других органах местного самоуправления. Эти налоги обеспечивают им до 80% всех налоговых поступлений. Поимущественными налогами облагается текущая рыночная стоимость недвижимого (земля, строения) и движимого (автомобили, оборудование, товарные запасы, скот, мебель) имущества как граждан (физических лиц), так предприятий и учреждений (юридических лиц). Оценка имущества осуществляется местными чиновниками — оценщиками. Ставки налога обычно устанавливаются в милсах — тысячных долях доллара с каждого доллара оценочной стоимости или в долларах с тысячи долларов стоимости. Средняя ставка поимущественного налога по мере роста цен на недвижимость непрерывно увеличивается. Если в 1953 г. типичная американская семья со средним доходом платила около 2,2% своего дохода в виде налога на имущество, то через 30 лет этот процент почти удвоился.

Использование поимущественного налога как основного источника местного дохода постоянно критикуется в США. Поскольку муниципалитеты, иные административно-территориальные единицы, на которые разделены штаты, сильно разнятся между собой по числу земельных собственников, видам использования земли, просто по числу бедных и зажиточных граждан, получается, что на тех территориях, где налоговая база узка, местные органы стремятся повысить налоги, чтобы обеспечить достаточные поступления в местный бюджет. Более удачливые территории, где шире налоговая база, могут или снижать налоги, или улучшать обслуживание, тем самым привлекая новое население (налогоплательщиков).

Следующим по значению источником месячных доходов после поимущественных налогов является общий налог с продаж, на его долю приходится около 5% всех налоговых поступлений местных органов власти. Структура местных налогов с продажи аналогична структуре налогов, взимаемых на уровне штатов. Налоговая база местных налогов в основном такая же, как и налогов, взимаемых правительством данного штата. Ставки налогов составляют обычно от 0,5 до 3% от оборота.

Приблизительно 3% всех налоговых поступлений местных органов власти приходится на выборочные налоги с продаж, т.е. специфические акцизы. Ими облагаются сигареты (цент за пачку), газолин (0,5 — 5 центов за галлон), в некоторых штатов автомобили и другие товары.

Подоходные налоги с населения, как и налоги с продаж, стали взиматься местными органами только после второй мировой войны. К 1968 г. местный подоходный налог с населения был введен лишь в 9 штатах. Во всех этих штатах, за исключением Пенсильвании, подоходные налоги взимались не только местными органами власти, но и правительствами штатов (т.е. налогоплательщики уплачивали три вида подоходных налогов: федеральный, штатный и местный). Позднее эта система распространилась на большую часть штатов.

Объектом обложения местного подоходного налога (также как при федеральном и штатном обложении) являются личные доходы — заработная плата, жалование, поощрительные выплаты, чаевые, а также чистые прибыли некорпорированного бизнеса. Не подлежат обложению доходы военнослужащих, пенсионные и страховые выплаты. Также, как правило, освобождаются от обложения дивиденды, проценты, рента, прибыли от реализации капитальных активов (рента облагается в случае, если она рассматривается как доход, полученный в результате деловой деятельности). Необлагаемый минимум не установлен за исключением некоторых городов.

В некоторых штатах США действуют и местные налоги на прибыль корпораций. Структура этих налогов подобна местным подоходным налогам с населения, которыми облагаются доходы от некорпорированного бизнеса. Определенное значение в местных доходах имеют промысловый налог и промысловые лицензии, лицензии на право вождения автомобилей, различные регистрационные сборы, а также доход от муниципальных предприятий.

Общий объем местных налогов весьма различен для отдельных штатов. Так, например, штатные и местные налоги взымают в таких штатах, как Нью-Йорк, Массачусетс, Калифорния, соответственно, 18,5; 15,9; 14,9% личных доходов населения. А для Техаса, Оклахомы, Невады и Флориды эти показатели составляют 8,4; 8,7; 8,8 и 9,1% соответственно.

Таблица 12. Структура поступлений в местные бюджеты в США в конце 1990-х гг.