Контроль и надзор за исполнением законов

Надзор за исполнением закона

Прокурорский надзор сегодня – это осуществляемая прокурорами от имени РФ деятельность по исполнению действующих на ее территории законов. Как особый вид государственного контроля он распространяется на все нормативные акты, обладающие юридической силой, которая присуща законам.

Содержание надзора определено в ст. 21–34 Федерального закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации».

Юридически различают четыре вида прокурорского надзора, которые можно сгруппировать по двум направлениям:

  1. надзор за исполнением законов;
  2. надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Надзор за исполнением законов имеет три разновидности в зависимости от предмета надзора, адресатов надзора и полномочий органов прокуратуры.

Предметом надзора за исполнением законов является соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ, федеральными министерствами и ведомствами, представительными и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами; он распространяется на всю деятельность этих органов и лиц.

Вне рамок прокурорского надзора находится исполнение законов Федеральным Собранием РФ, Президентом РФ, Правительством РФ, судебными органами.

Вторая разновидность этого направления – это прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

Его предметом является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, осуществления трех названных видов деятельности.

К полномочиям прокурора по надзору в этой сфере относятся: проверка уголовных дел, дача письменных указаний, контроль за законностью решений о возбуждении уголовных дел или применении мер процессуального принуждения, утверждение обвинительного акта и направление уголовного дела в суд, прекращение уголовного дела.

В соответствии с Законом об оперативно-розыскной деятельности эта деятельность осуществляется оперативными подразделениями ОВД, ФСБ, федеральных органов государственной охраны.

Полномочия прокурора при осуществлении надзора за этой деятельностью включают: требование предоставления ему оперативно-служебных документов, прекращение незаконных и необоснованных оперативно-розыскных мероприятий. Прокурор вносит представления, опротестовывает акты, требует проведения проверки вышестоящими органами законности, возбуждает уголовные дела в случае обнаружения преступных нарушений закона.

В отдельный вид выделен прокурорский надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказания, и назначаемых судом мер принудительного характера администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

Предметом данной отрасли являются: законность нахождения лиц в учреждениях УИС и мер принудительного характера, назначаемых судом; соблюдение установленных законодательством рФ прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания; законность исполнения наказаний, не связанных с лишением свободы.

Глава 1. Надзор за исполнением законов (ст.ст. 21 — 25.1)

Глава 1. Надзор за исполнением законов

См. Положение о Главном управлении по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации, утвержденное Генеральной прокуратурой РФ 4 июня 2014 г.

См. Положение о порядке взаимодействия между Счетной палатой РФ и Генеральной прокуратурой РФ (Москва, апрель 2005 г.)

© ООО «НПП «ГАРАНТ-СЕРВИС», 2018. Система ГАРАНТ выпускается с 1990 года. Компания «Гарант» и ее партнеры являются участниками Российской ассоциации правовой информации ГАРАНТ.

Надзор за исполнением законов в сфере экономики как одно из приоритетных направлений прокурорской деятельности: состояние, актуальные проблемы и перспективы

Прокуратура Российской Федерации на современном этапе ее развития – это многофункциональный государственный орган, основным предназначением которого является обеспечение режима законности в стране. Одной из базовых функций прокуратуры является надзорная, включающая в себя в том числе надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина. В соответствии со ст. 1 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» целями осуществления указанных видов прокурорской деятельности являются обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Надзор за исполнением законов в сфере экономики осуществляется в первую очередь в рамках так называемого «общенадзорного» направления прокурорской деятельности, то есть надзора за исполнением законов. Согласно ст. 21 ФЗ «О прокуратуре РФ», предметом данной отрасли надзора являются соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории нашей страны, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом РФ, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам правовых актов, издаваемых вышеуказанными субъектами. К числу перечисленных субъектов, думается, оправданно также отнести индивидуальных предпринимателей, что, например, актуально с точки зрения надзора за исполнением ими трудового законодательства.

Учитывая, что прокуратура является органом государственной власти, осуществляющим защиту публичных интересов, может показаться, что в условиях рыночной экономики в демократическом государстве вмешательство такого органа в экономическую сферу должно быть минимальным. В связи с последними событиями, связанные с экономическими санкциями иностранных государств и кризисом в сфере экономики, мы видим актуальность вмешательства государственных органов в указанные сферы в целях стабилизации обстановки. Не исключение и прокуратура с ее надзорной функцией. Более того, важно разграничивать надзор и контроль как виды деятельности государственных органов. Контрольная деятельность осуществляется, как правило, в условиях административной власти и связана с управлением (то есть свойственна главным образом органам исполнительной власти). Орган или должностное лицо, выполняющее функцию контроля, вправе не только выявлять различные недостатки, нарушения законности, но и непосредственно устранять их, вмешиваться в деятельность (в том числе оперативнохозяйственную) подконтрольных органов, отменять их решения и давать обязательные для исполнения указания. Перед контролирующими органами стоят задачи проверки деятельности подконтрольных субъектов не только с позиций ее законности, но и с точки зрения эффективности этой деятельности, а также оптимальности и целесообразности конкретных действий, их правильности. Надзорная же деятельность имеет своей особенностью то, что не связана с непосредственным вмешательством в деятельность поднадзорных субъектов и характеризуется внешним наблюдением. Орган надзора, как правило, не дает обязательные для исполнения поднадзорным субъектом указания, не налагает на него никаких наказаний, на выявленные нарушения реагирует в установленном законом порядке.

Особенность прокурорского надзора состоит еще и в том, что он направлен на контрольную деятельность (то есть прокуроры следят не только за тем, чтобы непосредственно деятельность поднадзорных субъектов не расходилась с законом, но еще и за тем, чтобы их права и законные интересы не нарушались контролирующими органами). Это чрезвычайно актуально в сфере экономики, особенно в условиях сложившейся на сегодня неблагоприятной экономической обстановки в стране.

Представляется вполне справедливым мнение, что осуществление прокурорского надзора за исполнением законов всеми контролирующими органами должно иметь приоритетный характер и осуществляться независимо от наличия конкретных материалов и данных о нарушениях закона в деятельности этих органов 1 . Осуществляя надзор за исполнением законов контролирующими органами, прокуратура консолидирует и активизирует их деятельность, способствует преодолению местнических и ведомственных влияний на них, очищению этих органов от недобросовестных и коррумпированных чиновников, нейтрализации воздействия на них криминализированных структур 2 . Это по праву накладывает на надзорную деятельность прокуратуры характеристику высшего надзора, а прокуратуре придает статус ключевого (основного) органа в системе государственного надзора и контроля.

Повышенное внимание к прокурорскому надзору за исполнением законов в сфере экономики подтверждается рядом осуществленных в последние годы правовых и организационных преобразований в системе прокуратуры Российской Федерации, направленных на обеспечение защиты прав и законных интересов хозяйствующих субъектов. Так, на примере деятельности прокуратуры Свердловской области мы видим, что в рамках усиления борьбы с коррупцией с 15 ноября 2007 г. в структуре аппарата прокуратуры Свердловской области образован отдел по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции. С принятием Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», в котором законодатель предусмотрел обязанность государственных и муниципальных контролирующих органов согласовывать проведение внеплановых выездных проверок деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (субъектов малого или среднего предпринимательства) с органами прокуратуры, 6 апреля 2009 г. в структуре управления по надзору за исполнением федерального законодательства прокуратуры Свердловской области начал функционировать отдел по надзору за исполнением законодательства о государственном и муниципальном контроле 3 . Кроме того, при областной прокуратуре образован и действует общественный совет по защите субъектов малого и среднего бизнеса. Организованы и успешно функционируют отдел по надзору за исполнением законодательства в сфере экономики и отдел по надзору за соблюдением прав предпринимателей. Аналогичные структурные подразделения образованы в аппаратах прокуратур других регионов. Приведенные примеры очевидно свидетельствуют как о правозащитном статусе прокуратуры в отношении перечисленных субъектов в отдельности, так и ее положительном воздействии на обеспечение режима законности и стабильности в сфере экономики в целом.

Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере экономики закономерно считать одним из приоритетных направлений деятельности прокуроров. Регулируется данная деятельность такими приказами и указаниями Генерального прокурора РФ, как Приказ от 07.12.2007 №195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», Приказ от 29.08.2014 №454 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции», Приказ от 09.06.2009 №193 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о налогах и сборах», Указание от 10.11.2009 №355/7 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере размещения заказов», Приказ от 22.03.2010 №122 «Об осуществлении органами прокуратуры полномочий по санкционированию решений налоговых органов о наложении ареста на имущество налогоплательщика-организации в качестве способа обеспечения взыскания налогов, пеней и штрафов», Указание от 13.08.2009 №260/7 «Об усилении прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов малого и среднего предпринимательства, устранением административных барьеров предпринимательской деятельности, исполнением законов органами исполнительной власти, обладающими контрольно-надзорными полномочиями и реализующими разрешительные процедуры», Приказ от 28.12.2009 №400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов», Приказ от 25.05.2012 № 223 «Об обеспечении участия прокуроров в арбитражном процессе», Приказ от 26.04.2012 №181 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском процессе» и др. Из наименования перечисленных приказов мы уже видим наиболее актуальные сферы прокурорского надзора, на которых Генеральный прокурор РФ особо акцентирует внимание нижестоящих прокуроров. Очень важное значение на сегодняшний день для сферы экономики имеет прокурорский надзор за исполнением бюджетного и налогового законодательства, законодательства в сфере ЖКХ, защиты государственной и муниципальной собственности, законодательства о противодействии коррупции, о предпринимательской деятельности, о банках и банковской деятельности, трудового, таможенного и антимонопольного законодательства. Данные приоритеты прокурорского надзора сформулированы нами, в первую очередь исходя из тех глобальных проблем, с которыми наше общество и государство столкнулись в условиях обозначенного экономического кризиса. Возникающие здесь проблемы имеют наиболее острый характер, способствуют росту социального напряжения, дестабилизации экономики, а следовательно, требуют постоянного внимания прокуратуры и других государственных органов. Прокурорский надзор в указанных сферах должен осуществляться на постоянной основе, прокурорско-надзорные проверки проводиться систематически, а не только по поступившим сигналам о нарушении закона. При этом следует помнить о недопустимости вмешательства прокуратуры в экономическую деятельность предприятий, организаций и других субъектов бизнеса, вовлечения прокуроров в хозяйственные споры коммерческих структур. Главное предназначение прокуратуры состоит в обеспечении режима законности, в том числе посредством осуществления надзора за исполнением законов поднадзорными субъектами. Очевидно, что в современных условиях роль прокуратуры и значение прокурорского надзора в сфере экономики будут только возрастать и закономерно все больше привлекать к себе внимание общества. Это потребует новых законодательных решений возникающих проблем, а также совершенствования правоприменительной практики, выработки новых методик прокурорского надзора, усиления взаимодействия прокуратуры как с иными надзорными и контролирующими органами, так и с субъектами предпринимательской деятельности и общественными организациями.

1 Бойков А., Скворцов К., Рябцев В. Проблемы развития правового статуса Российской прокуратуры (в условиях переходного периода) // Уголовное право. 1999. №2. С. 14.

2 Клочков В.В. Методологические вопросы организации и деятельности прокуратуры // Проблемы теории законности, методологии и методики прокурорского надзора. М., 1994. С. 6–7.

3 См. подробнее: Шобухин В.Ю. История прокуратуры Свердловской области (1934–2009 гг.): Монография. – Екатеринбург, 2010

Государственный надзор и контроль за соблюдением требований охраны труда

Государственный надзор и контроль в сфере охраны труда – это деятельность специальных государственных органов и их должностных лиц, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений работодателями требований охраны труда, осуществляемая посредством проведения проверок, обследований, выдачи обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений и привлечения виновных к ответственности.

В соответствии со ст. 353 Трудового кодекса РФ государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства, в том числе и об охране труда, а также иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права на территории Российской Федерации осуществляет федеральная инспекция труда.

Федеральная инспекция труда – это единая централизованная система, состоящая из федерального органа исполнительной власти, упол­номоченного на проведение федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, и его территориальных органов – государственных инспекций труда.

Государственный инспектор труда – должностное лицо федеральной инспекции труда, наделенное полномочиями по осуществлению надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.

Государственный надзор за соблюдением правил по безопасному ведению работ в отдельных отраслях, наряду с Федеральной инспекцией труда, осуществляют соответствующие федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности.

К числу таких специально уполномоченных государственных органов, осуществляющих надзор и контроль за соблюдением законодательства по охране труда в отдельных отраслях и на некоторых объектах промышленности, относится Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) и Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор).

Внутриведомственный государственный контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в подведомственных организациях осуществляют федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также органы местного самоуправления в порядке и на условиях, определяемых федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Общим надзорным государственным органом является Прокуратура РФ, осуществляющая надзор за исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, всеми государственными органами, должностными лицами, общественными организациями и гражданами. Прокуратура РФ не является специализированным органом по надзору и контролю в сфере труда. Но поскольку трудовое законодательство входит в общую систему законодательства, прокуратура уполномочена осуществлять надзор также и в этой сфере.

Контроль и надзор за исполнением законов о рекламе (Сорокин С.В.)

Дата размещения статьи: 03.02.2017

Мировой экономический кризис 2008 — 2009 гг. с очевидностью обнаружил недопустимость «бегства» государства из экономики, слепой веры в саморегуляцию экономических процессов, что было специально отмечено на заседании «Группы двадцати» в Лондоне 2 апреля 2009 г. и нашло отражение в развернутой программе действий российского Правительства по преодолению его негативных последствий. Среди прочего было признано необходимым усиление роли прокуратуры в утверждении правовых начал в экономике и защите малого и среднего предпринимательства от избыточного государственного контроля .
———————————
План действий по выходу из глобального финансового кризиса. Лондон, 2 апреля 2009 г. URL: http://www.kremlin.ru/text/docs/2009/04/214938.shtml.
Казарина А.Х. Теоретические и прикладные проблемы прокурорского надзора за исполнением законов экономической направленности: Дис. . д-ра юрид. наук: 12.00.11. М., 2009. С. 4.

О неоправданности попыток реформирования экономики в пользу саморегулирования и снижения контроля со стороны государства еще в 1999 г. писали ученые в области прокурорского надзора .
———————————
Бойков А., Скворцов К., Рябцев В. Проблемы развития правового статуса российской прокуратуры (в условиях переходного периода) // Уголовное право. 1999. N 2. С. 13 — 15.

В настоящее время государством используются два способа наблюдения за порядком: контроль и надзор.
Вместе с тем отсутствие достаточно четкого разграничения сущности понятий «контроль» и «надзор» на законодательном уровне обусловливает наличие различных подходов к определению данных терминов с научной точки зрения. Причем позиции некоторых ученых существенно различаются, нередко один и тот же вид деятельности может называться как контролем, так и надзором. Единства в понимании правовой сущности данных понятий, их форм и методов на данный момент нет .
———————————
Андреева Ю.А. К вопросу о соотношении понятий «контроль» и «надзор» // Административное право и процесс. 2009. N 2. С. 6 — 8.

Словарное толкование рассматриваемых понятий не вносит ясности при рассмотрении поставленного вопроса.
Указанные термины рассматриваются как проверка, наблюдение, присмотр .
———————————
См.: Большая советская энциклопедия. М., 1973. Т. 13. С. 70; Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. М., 1999. Т. 2. С. 153, 401; Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. М., 1989. С. 293, 377; Словарь современного русского литературного языка. М., 1958. Т. 7. С. 150.

В действующем законодательстве также не содержится четких определений рассматриваемых понятий, а иногда данные понятия вовсе подменяют друг друга.
Например, в Указе Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» под функциями по контролю и надзору понимаются:
— осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;
— выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;
— регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов .
———————————
Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (с посл. изм. от 22.06.2010) // СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945; N 21. Ст. 2023.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (в ред. от 01.05.2016 N 314) достаточно часто использует понятия «контроль» и «надзор» как синонимы или же наделяет одни и те же органы полномочиями и по контролю, и по надзору (например, ст. ст. 11.29, 14.28, 19.5).
Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» названные категории также не разграничивает и употребляет как равнозначные.
В связи с этим представляется целесообразной попытка разграничить понятия «надзор» и «контроль» на законодательном уровне, предпринятая в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2010 гг., одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. N 1789-р .
———————————
См.: СЗ РФ. 2005. N 46. Ст. 4720.

В Концепции подчеркивалась необходимость разграничить функции по контролю и надзору и унифицировать в этой части терминологию законодательных и других нормативных актов, что позволит надзор сосредоточить в государственных органах, а контроль рассматривать в качестве функции по проведению испытаний, измерений, экспертиз, осуществляемых субъектами рынка, аккредитованными в органах исполнительной власти в установленном порядке.
Схожая позиция ранее уже высказывалась в юридической литературе .
———————————
Зубарев С.М. О соотношении понятий «контроль» и «надзор» в публичном управлении // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. N 10. С. 31 — 36.

Однако каких-либо шагов к реализации закрепленных в Концепции положений до настоящего времени не сделано.
В современной науке принято различать три основные точки зрения на данное соотношение, а именно: контроль тождествен надзору (тогда зачем в нормативных правовых актах писать «контрольно-надзорные функции»?); контроль входит в надзор; надзор входит в контроль. Можно также указать на публикации, где государственный контроль, надзор и/или мониторинг рассматриваются как отдельные самодостаточные властные функции .
———————————
Нестеров А.В. Еще раз о властном контроле и надзоре // Административное право и процесс. 2011. N 3. С. 10 — 11.

Наглядными в данном случае являются приведенные Ю.А. Андреевой примеры таких точек зрения:
«Так, по мнению А.П. Гуляева, понятия «контроль» и «надзор» чаще рассматриваются как тождественные и их трудно отличить, и хотя в некоторых законодательных и нормативных актах они иногда рассматриваются как различные, но какого-либо отличия в этих актах не просматривается. Вместе с тем В.Г. Бессарабов, отмечая, что надзор (имеется в виду прокурорский надзор) входит в систему государственного контроля, считает, что эти понятия различны по содержанию» .
———————————
Андреева Ю.А. К вопросу о соотношении понятий «контроль» и «надзор» // Административное право и процесс. 2009. N 2. С. 6 — 8.

Н.М. Конин в учебнике «Административное право России. Общая и особенная части: Курс лекций» соотносит понятия «контроль» и «надзор».
Контроль, по мнению Н.М. Конина, представляет собой специфическую форму деятельности государственных органов по систематическому наблюдению и присмотру за деятельностью субъектов управленческих административно-правовых отношений с целью проверки соответствия их решений и действий требованиям законности.
Надзор, в свою очередь, определяется им как особая, специфическая форма деятельности соответствующих государственных органов, также направленная на систематическое наблюдение и постоянный присмотр за действиями субъектов управленческих административно-правовых отношений с целью проверки соответствия их решений и действий нормам действующего законодательства. Надзор заключается в проверке соблюдения поднадзорными субъектами законов и некоторых определенных в подзаконных актах правил. Таким образом, надзорная деятельность, по сути, охватывает лишь первый элемент контроля — проверку результата .
———————————
См.: Конин Н.М. Административное право России. Общая и особенная части: Курс лекций. М., 2004. С. 234 — 236.

Отмечая колоссальный вклад указанных авторов в изучение вопроса соотношения понятий «контроль» и «надзор», будет уместно вспомнить слова А.Ю. Винокурова: «. мышление выступает одной из важнейших форм существования, а также, принимая во внимание то обстоятельство, что даже догматические положения в науке могут подвергаться совершенствованию, а иногда и низвергаться, мы всегда с воодушевлением воспринимаем появляющиеся «свежие» идеи и умозаключения в отношении, казалось бы, избитых истин» .
———————————
См.: Винокуров А.Ю. О пределах прокурорского надзора и пределах познаний о нем // Актуальные вопросы деятельности прокуратуры. М., 2012. С. 174.

Конечно, настоящая попытка соотнесения рассматриваемых понятий заключается в более узком их понимании относительно теории административного права.
Для целей прокурорского надзора будет уместнее рассмотреть различия между государственным контролем и прокурорским надзором (в контексте исполнения законодательства о рекламе).
Нельзя обойти вопрос «психологии» прокурорского надзора, так как он в первую очередь является механизмом обеспечения верховенства закона как в деятельности подконтрольных объектов, так и в деятельности самих контролирующих органов.
Являясь «системообразующим ядром государственного контроля», прокурорский надзор в этом смысле сохраняет универсальные полномочия, не ограниченные сферой правового регулирования, в отличие от других органов, которые вправе проводить проверки только в соответствии с предметом деятельности. Не заменяя и не подменяя органы государственного контроля, прокурорский надзор выступает дополнительной гарантией законности в их деятельности .
———————————
Бессарабов В.Г., Кашаев К.А. Защита Российской прокуратурой прав и свобод человека и гражданина. М.: Городец, 2007.

Вместе с тем, по нашему мнению, причиной правовой неурегулированности рассматриваемых понятий является в том числе невозможность безусловного исполнения запрета на подмену иных государственных органов, установленного п. 2 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» .
———————————
См.: Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (с посл. изм.) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 8. Ст. 366.

Так, несмотря на законодательно определенное полномочие Федеральной антимонопольной службы России по надзору за соблюдением законодательства в сфере рекламы (глава 5 Федерального закона от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ «О рекламе» ), органами прокуратуры Российской Федерации уделяется пристальное внимание данному направлению прокурорского надзора, так как зачастую антимонопольным органам не удается в полной мере охватить, в том числе по причине малочисленности штата, значительную по объему часть таких правоприменителей, как органы местного самоуправления.
———————————
См.: Федеральный закон от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ «О рекламе» (с посл. изм.) // СЗ РФ. 2006. N 12. Ст. 1232.

По мнению профессора К.И. Амирбекова, многочисленны выявляемые прокурорами факты бездействия органов государственного контроля, в связи с чем в целях защиты публичных интересов или защиты прав и свобод человека и гражданина прокуроры вынуждены вмешиваться в ту или иную сферу правоотношений и принимать меры прокурорского реагирования. Прокуроры вынуждены безотлагательно реагировать на нарушения законодательства при возникновении чрезвычайных и техногенных ситуаций независимо от вмешательства контролирующего органа. Такие случаи прокурорского вмешательства нельзя однозначно рассматривать как подмену контролирующих органов .
———————————
Амирбеков К.И. К вопросу о подмене органами прокуратуры иных государственных органов // Законность. 2015. N 9. С. 40 — 42.

В этих условиях разумным видится наделение органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления соответствующими полномочиями.
В качестве примера можно привести действующий в Правительстве Москвы Департамент средств массовой информации и рекламы города Москвы, Положение о котором утверждено Постановлением Правительства Москвы от 22 февраля 2011 г. N 45-ПП .
———————————
URL: http://dsmir.mos.ru/legislation/lawacts/?PAGEN_1=2.

В современном законодательстве, определяющем контрольные (надзорные) полномочия органов государственной власти и местного самоуправления в целом, наиболее часто в качестве определения указанных функций встречается именно «надзор, государственный надзор» .
———————————
См., например: Постановление Правительства Российской Федерации от 5 июня 2013 г. N 476 «О вопросах государственного контроля (надзора) и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» (с посл. изм.) // СЗ РФ. 2013. N 24. Ст. 2999.

При этом следует учитывать, что надзор и контроль суть разные виды деятельности: в процессе надзора, например, прокурор не вправе сам лично устранять нарушения, а контрольный орган это делать не только может, но и обязан (путем выдачи предписаний и контроля за их исполнением); «в рамках управления контроль выступает неотъемлемой частью» , а надзор — нет: «надзорная деятельность, по сути, охватывает один из элементов контроля — проверку результата» ; прокурорский надзор охватывает все сферы правоприменения, подлежащие государственному контролю (в современной трактовке — надзору), а государственные органы — только узкую часть закрепленных за ними действующим законодательством контрольно-надзорных полномочий.
———————————
Петров А.В., Епифанов А.Е. Юридическая природа государственного контроля и надзора // Журнал российского права. 2013. N 7. С. 36 — 49.
См.: Конин Н.М. Административное право России. Общая и особенная части: Курс лекций. М., 2004. С. 234 — 236.

Актуальным, по нашему мнению, в настоящей статье будет упомянуть точку зрения А.Н. Ванькаева, который отметил, что «присутствие слова «надзор» в наименовании различных федеральных служб, агентств, а также государственных органов субъектов Федерации, осуществляющих контроль и надзор в конкретных областях деловой активности населения всей страны, вызывает мысли о сходстве деятельности этого органа с надзорной функцией прокуратуры в виде ее подмены и дублирования. Однако при ближайшем рассмотрении выясняется, что упомянутые органы осуществляют, скорее, контроль деятельности субъектов, функционирующих в конкретной области, и ни в коем случае не подменяют прокуратуру, которая осуществляет надзор за контролирующими органами» .
———————————
Ванькаев А.Н. Место и роль прокуратуры в системе разделения властей Российской Федерации // Российский следователь. 2008. N 10.

Нормы управленческого характера содержатся в уже упоминавшейся гл. 5 Федерального закона «О рекламе».
Они представляют собой отношения власти-подчинения, возникающие между субъектом управления, наделенным государственно-властными полномочиями (антимонопольным органом), и объектом управления (физическим или юридическим лицом). В случае нарушения объектом управления предписанных законодательством о рекламе норм антимонопольный орган наделен правом самостоятельного воздействия на правонарушителя путем привлечения его к административной ответственности .
———————————
Елканова Д.И. Процедуры административного надзора в сфере рекламы: Дис. . канд. юрид. наук. Саратов, 2015. С. 43.

Указанное подтверждает вывод о том, что органы прокуратуры надзирают не только за исполнением законов субъектами правоотношений в сфере рекламы, но также могут проверить законность действий органов, осуществляющих контрольно-надзорные функции в указанной сфере.
При таких условиях полагается правильным законодательное закрепление указанных понятий в тех смыслах и за теми органами, полномочия которых и по смыслу, и по содержанию могут отвечать предъявляемым к данным понятиям требованиям (например, применительно к рассматриваемому вопросу разделить в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях пространное понятие «органы контроля (надзора)»).

Прокурорский надзор за исполнением законов

Прокурорский надзор за исполнением законов (иначе — общий надзор) является самостоятельной отраслью прокурорского надзора.

Название «общий надзор» позволяло отграничивать рассматриваемую отрасль от других, специализированных отраслей прокурорского надзора. И хотя в действующем законодательстве, регулирующем прокурорский надзор, термин «общий надзор» не упоминается, он укоренился в сознании работников органов прокуратуры и по-прежнему употребляется ими.

Цель прокурорского надзора за исполнением законов:

• общая — обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства (ст. 1 ФЗ «О прокуратуре РФ»);
• частная — обеспечение единообразного понимания и точного исполнения законов органами представительной и исполнительной власти, органами контроля, предприятиями, учреждениями и организациями, общественными организациями, должностными лицами и гражданами.

Прокурорский надзор за исполнением законов направлен на то, чтобы правовые акты, издаваемые органами представительной и исполнительной власти, государственного управления, контроля, других органов, соответствовали законам, а также точно и единообразно исполнялись всеми органами независимо от их подчиненности (подведомственности) должностными лицами и гражданами. Именно в этом заключается основная цель прокурорского надзора за исполнением законов.

Предмет прокурорского надзора за исполнением законов

Прокурорский надзор за исполнением законов, как и всякая другая государственная общественно полезная, созидающая деятельность, имеет свой предмет и задачи.

Под предметом любой практической деятельности обычно понимают ее содержание, характер, особенности, направленность на достижение вполне конкретного позитивного результата.

Предмет надзора в отрасли «прокурорский надзор за исполнением законов» в общем виде определен в ст. 21 Федерального закона N 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» и включает в себя:

1. соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
2. соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными выше.

Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления см. приказ Генеральной прокуратуры РФ N 155.

В указанной статье в качестве субъектов надзора не упоминаются граждане. Однако, требование точного исполнения законов предъявляется также и к гражданам. При нарушениях гражданами законов прокурор принимает меры к привлечению их к установленной законом ответственности.

Закон указывает, что при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы.

Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

Из анализа смыслового содержания ст. 21 ФЗ можно прийти к выводу, что прокуроры осуществляют надзор за исполнением:

• федеральных законов, а также
• не противоречащих федеральному законодательству законов субъектов РФ и уставов муниципальных образований (районов, городов);
• постановлений, принимаемых палатами Федерального Собрания РФ — Государственной Думой и Советом Федерации;
• двусторонних и многосторонних международных договоров и других международно-правовых актов, заключенных (подписанных) Россией, или к которым она присоединилась (при этом надо исходить из того, что национальное законодательство должно соответствовать международному законодательству).

Особенность прокурорского надзора за исполнением законов в отличие от надзора и контроля, осуществляемого другими государственными органами:

• основанием применения прокурором своих полномочий является, как правило, информация о нарушении законов; обладая такой информацией, прокурор проводит проверки исполнения законов и совершает другие надзорные действия.

В отличие от других отраслей, прокурорский надзор за исполнением законов является наиболее широкой и многогранной отраслью, отхватывающей подавляющее большинство законов, за исключением законов, регулирующих деятельность органов дознания и следствия, судов и арбитражных судов, и органов, исполняющих наказания, назначенные судом. По числу и разнообразию органов, за исполнением законов которыми осуществляется надзор, эта отрасль является наиболее сложной и трудоемкой.

Задачи прокурорского надзора за исполнением законов

Задачи прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законов заключаются:

• в обязательном вмешательстве прокурора в связи с поступившей информацией о нарушении законов путем принятия мер к выявлению и устранению нарушений законов и способствующих этому обстоятельств;
• в использовании возможностей прокурорского надзора в предупреждении правонарушений и, в первую очередь, преступлений;
• в активизации и совершенствовании деятельности органов государственного контроля и правоохранительных органов, направленной на обеспечение исполнения законов и подзаконных актов, укрепление законности и правопорядка путем проведения прокурорских проверок в основном в этих органах и поручения проведения ими проверок в подчиненных, подконтрольных и нижестоящих органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях;
• в более активном проведении в жизнь принципа неотвратимости ответственности за совершение правонарушений, ставя вопрос о привлечении к установленной законом ответственности правонарушителей вне зависимости от их должностного и имущественного положения, памятуя, что перед законом все равны;
• в доведении до населения и общественности через радио, телевидение, периодическую печать информации о работе органов прокуратуры, в том числе и в области прокурорского надзора за исполнением законов, в особенности о принимаемых ею мерах к устранению нарушений законов и привлечению к ответственности виновных лиц с указанием их фамилий и должностей, состоянии и динамике правона-рушаемости в регионах;
• в выявлении пробелов (дефектов) действующего законодательства, потребностей в нормативном регулировании общественных отношений и принятии мер к их устранению путем внесения соответствующих предложений в представительные (законодательные) органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы. При этом нижестоящие прокуроры могут вносить подобные предложения через вышестоящих прокуроров;
• в повышении правовой культуры должностных лиц, в особенности руководителей органов, издающих правовые акты и совершающих другие юридически значимые действия, предпринимателей, а также граждан, привитии им потребности точного исполнения законов.

Административно правовой статус
Расторжение брака
Наследство
Юридические факты
Правосудие

Назад | | Вверх