Гпк рф ненормативные акты

Срок обжалования ненормативного правового акта

Подборка наиболее важных документов по запросу Срок обжалования ненормативного правового акта (нормативно-правовые акты, формы, статьи, консультации экспертов и многое другое).

Нормативные акты: Срок обжалования ненормативного правового акта

Статьи, комментарии, ответы на вопросы: Срок обжалования ненормативного правового акта

Документ доступен: в коммерческой версии КонсультантПлюс

Обзор правоприменительной практики за II квартал 2015 года по спорам о признании недействительными нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) Минфина России (на основании вступивших в законную силу судебных актов)

Разделом X Плана Министерства финансов Российской Федерации (далее — Минфин России, Министерство) по реализации Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти на 2014 год предусмотрена независимая антикоррупционная экспертиза и общественный мониторинг правоприменения.

В соответствии с пунктом X.1 плана Правовым департаментом подготовлен обзор обобщённой правоприменительной практики по результатам вступивших в законную силу решений судов, арбитражных судов о признании недействительными нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) Минфина России.

I. Обжалование в судебном порядке нормативных актов Минфина России

Статьёй 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется защита его прав и свобод.

Данные положения нашли свою реализацию в статье 11 Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в статье 3 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и статье 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в силу которых граждане и организации вправе обратиться в суд за защитой своих прав и свобод.

Вопросы обжалования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в настоящее время регламентированы Федеральным конституционным законом от 05 февраля 2014 года № 3-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации», главами 3 и 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, главами 4 и 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Приведёнными законодательными актами определена подведомственность споров, связанных с оценкой нормативных правовых актов.

Так, Верховный Суд Российской Федерации рассматривает в качестве суда первой инстанции дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, иных федеральных органов государственной власти. Дела об оспаривании нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и Министерства обороны Российской Федерации, а также нормативных правовых актов иных федеральных органов исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, касающихся прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих и граждан, проходящих военные сборы, рассматриваются Военной коллегией Верховного Суда Российской Федерации (статья 2 Федерального конституционного закона № 3-ФКЗ).

Дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций отнесены к подсудности верховного суда республики, краевому, областному суду, суду города федерального значения, суду автономной области и суду автономного округа (статья 26 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).

Компетенция арбитражных судов ограничена рассмотрением в порядке административного судопроизводства дел об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в сфере патентных прав и прав на селекционные достижения, права на топологии интегральных микросхем, права на секреты производства (ноу-хау), права на средства индивидуализации юридических лиц, товаров, работ, услуг и предприятий, права использования результатов интеллектуальной деятельности в составе единой технологии (статьи 29 и 191 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Лица, имеющие право на обращение в суд с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов, указаны в пунктах 1 и 2 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

В частности, с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части могут обратиться граждане и организации, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами.

В силу статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в Суд по интеллектуальным правам с заявлением о признании недействующими нормативных правовых актов в праве обратиться граждане, организации и иные лица, если они полагают, что такой оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы.

Следует отметить, что до вступления в силу Федерального закона от 04 июня 2014 года № 143-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с изменением подведомственности некоторых категорий дел, рассматриваемых судами общей юрисдикции и арбитражными судами» (далее — Федеральный закон № 143-ФЗ), а также ряда иных федеральных законов, которыми внесены соответствующие изменения в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, рассматривались арбитражным судом по общим правилам искового производства, предусмотренным Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации, с особенностями, установленными в главе 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Особенности рассмотрения споров по обжалованию письменных разъяснений Минфина России

Статьями 21, 24 Налогового кодекса Российской Федерации налогоплательщикам, плательщикам сборов и налоговым агентам предоставлено право получать письменные разъяснения по вопросам применения законодательства Российской Федерации о налогах и сборах от Минфина России.

Согласно письму Минфина России от 22 апреля 2013 года № 03-02-07/1/13890, письменные разъяснения Минфина России даются по существу поставленных заявителями вопросов в связи с исполнением ими обязанностей налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов с учетом конкретных обстоятельств; имеют информационно-разъяснительный характер; не направлены неопределенному кругу лиц; не являются нормативными правовыми актами, обязательными для исполнения заявителями.

Письменные разъяснения Минфина России, предоставляемые налогоплательщикам, плательщикам сборов и налоговым агентам в соответствии с пунктом 1 статьи 34.2 Налогового кодекса Российской Федерации, не являются нормативными правовыми актами и не подлежат обязательному официальному опубликованию. Размещение письменных разъяснений Минфина России в различных правовых базах данных и средствах массовой информации не носит статуса обязательного официального опубликования.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что такие письма оспариваются в соответствии с главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и главой 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

Сухочев С.В. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании недействующим абзаца третьего подпункта 2 пункта 5 Порядка расчета вознаграждения адвоката, участвующего в качестве защитника в уголовном судопроизводстве по назначению органов дознания, органов предварительного следствия или суда, в зависимости от сложности уголовного дела, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации и Министерства финансов Российской Федерации от 5 сентября 2012 года № 174/122н (далее — Порядок), в части, исключающей возможность расчета вознаграждения адвоката исходя из размеров, предусмотренных данным подпунктом, за участие в уголовном судопроизводстве до момента предъявления обвинения по трем и более инкриминируемым преступлениям, а также в случае изменения объема обвинения с трех и более инкриминируемых преступлений до менее трех.

По мнению заявителя, Порядок в оспариваемой части противоречит части 5 статьи 50 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, пункту 8 статьи 25 Федерального закона от 31 мая 2002 года № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон об адвокатской деятельности и адвокатуре), абзацу пятому пункта 1 постановления Правительства Российской Федерации от 4 июля 2003 года № 400 «О размере вознаграждения адвоката, участвующего в качестве защитника в уголовном судопроизводстве по назначению органов дознания, органов предварительного следствия или суда».

Министерство финансов Российской Федерации в своих возражениях указало на то, что оспариваемая норма не противоречит федеральным законам либо другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав и свобод заявителя.

Так, частью 1 статьи 48 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется право на получение квалифицированной юридической помощи. В случаях, предусмотренных законом, юридическая помощь оказывается бесплатно.

Данное конституционное право закреплено в статьях 50 и 51 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, согласно которым по просьбе подозреваемого, обвиняемого участие защитника обеспечивается дознавателем, следователем или судом, а также, если в случаях, предусмотренных частью первой статьи 51 данного Кодекса, защитник не приглашен самим подозреваемым, обвиняемым, его законным представителем или другими лицами по поручению или с согласия подозреваемого, обвиняемого.

Аналогичное право закреплено в пункте 3 статьи 3 Федерального закона об адвокатской деятельности и адвокатуре.

Частью 5 статьи 50 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при участии адвоката в производстве предварительного расследования или судебном разбирательстве по назначению дознавателя, следователя или суда расходы на оплату его труда компенсируются за счет средств федерального бюджета.

В силу пункта 8 статьи 25 Федерального закона об адвокатской деятельности и адвокатуре труд адвоката, участвующего в качестве защитника в уголовном судопроизводстве по назначению органов дознания, органов предварительного следствия или суда, оплачивается за счет средств федерального бюджета. Расходы на эти цели учитываются в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной год в соответствующей целевой статье расходов. Размер и порядок вознаграждения адвоката, участвующего в качестве защитника в уголовном судопроизводстве по назначению органов дознания, органов предварительного следствия или суда, устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Во исполнение названных положений Правительством Российской Федерации 04 июля 2003 года издано постановление № 400 «О размере вознаграждения адвоката, участвующего в качестве защитника в уголовном судопроизводстве по назначению органов дознания, органов предварительного следствия или суда» (акт утратил силу с 01 января 2013 года в связи с изданием постановления Правительства Российской Федерации от 01 декабря 2012 года № 1240), пунктом 6 которого Минюсту России совместно с Минфином России поручено разработать и по согласованию с органами государственной власти Российской Федерации, наделенными полномочиями по назначению адвокатов, и Судебным департаментом при Верховном Суде Российской Федерации и утвердить до 01 января 2004 года порядок расчета вознаграждения адвоката в зависимости от сложности уголовного дела.

В соответствии с приведенными положениями Минюст России совместно с Минфином России утвердили Порядок.

До принятия Порядка применялись нормы совместного приказа Минюста России и Минфина России от 15 октября 2007 года N 199/87н, которым был также утвержден порядок расчета оплаты труда адвоката, участвующего в качестве защитника в уголовном судопроизводстве по назначению органов дознания, органов предварительного следствия или суда, в зависимости от сложности уголовного дела.

01 декабря 2012 года Правительством Российской Федерации принято постановление № 1240 «О порядке и размере возмещения процессуальных издержек, связанных с производством по уголовному делу, издержек в связи с рассмотрением гражданского дела, а также расходов в связи с выполнением требований Конституционного Суда Российской Федерации и о признании утратившими силу некоторых актов Совета Министров РСФСР и Правительства Российской Федерации», увеличившее единовременно оплату труда адвоката с 01 января 2013 года в 1,085 раза и утвердившее Положение о возмещении процессуальных издержек, связанных с производством по уголовному делу, издержек в связи с рассмотрением гражданского дела, а также расходов в связи с выполнением требований Конституционного Суда Российской Федерации (далее — Положение), которым утверждение порядка расчета размера вознаграждения адвоката в зависимости от сложности уголовного дела также отнесено к компетенции Минюста России совместно с Минфином России (абзац пятый пункта 23).

Пунктом 23 Положения определен размер вознаграждения адвоката, участвующего в уголовном деле по назначению дознавателя, следователя или суда.

Также этим пунктом установлено, что при определении размера вознаграждения адвоката учитывается сложность уголовного дела. При определении сложности уголовного дела учитываются подсудность (уголовные дела, рассматриваемые Верховным Судом Российской Федерации, верховными судами республик, входящих в состав Российской Федерации, и приравненными к ним судами в качестве суда первой инстанции), количество и тяжесть вменяемых преступлений, количество подозреваемых, обвиняемых (подсудимых), объем материалов дела и другие обстоятельства.

Оспариваемый заявителем подпункт 2 пункта 5 Порядка согласуется с предписаниями указанного пункта Положения, поскольку содержит все необходимые критерии, по которым определяется вознаграждение адвоката, и соответствует нормам Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и Закона об адвокатской деятельности и адвокатуре.

Закрепленный оспариваемой нормой порядок определения вознаграждения исходя из критерия предъявления обвинения по трем или более инкриминируемым преступлениям не подменяет собой правила, предусмотренного пунктом 23 Положения, а также абзацем пятым пункта 1 ранее действовавшего постановления Правительства Российской Федерации от 04 июля 2003 года № 400, устанавливающего в качестве одного из критерия для определения вознаграждения тяжесть вменяемых преступлений.

Верховный Суд Российской Федерации, проверив оспариваемое нормативное положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, приняв во внимание, в том числе доводы Министерства финансов Российской Федерации, пришёл к выводу о том, что Порядок принят в пределах предоставленных федеральным органам государственной власти полномочий. Абзац третий подпункта 2 пункта 5 Порядка не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, прав и свобод заявителя не нарушает.

Учитывая изложенное, Верховным Судом Российской Федерации в соответствии с частью 1 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации принято решение от 10 февраля 2015 года № АКПИ14-1432 об отказе в удовлетворении заявления.

Апелляционным определением Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 09 июня 2015 года № АПЛ15-224 оставил указанное решение Верховного Суда Российской Федерации без изменения.

II. Обжалование в судебном порядке ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов государственной власти

Статьёй 46 Конституции Российской Федерации закреплено право на обжалование в судебном порядке решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

В соответствии со статьёй 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, может быть признан судом недействительным.

К решениям относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций.

К действиям органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих относится властное волеизъявление названных органов и лиц, которое не облечено в форму решения, но повлекло нарушение прав и свобод граждан и организаций или создало препятствия к их осуществлению. К действиям, в частности, относятся выраженные в устной форме требования должностных лиц органов, осуществляющих государственный надзор и контроль.

К бездействию относится неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). К бездействию, в частности, относится не рассмотрение обращения заявителя уполномоченным лицом.

Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц осуществляется в порядке главы 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации при обращении граждан с соответствующими требованиями в суды общей юрисдикции, в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации — при обращении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в арбитражные суды.

2.1. Об оспаривании решений, действий (бездействия) в порядке, предусмотренном Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации

В соответствии со статьёй 255 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации к решениям, действиям (бездействию) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, оспариваемым в порядке гражданского судопроизводства, относятся коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых:

нарушены права и свободы гражданина;

созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод;

на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.

2.2. Об оспаривании решений, действий (бездействия) в порядке, предусмотренном Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, если полагают, что решение или действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемое решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемые решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Арбитражные суды, давая оценку требованиям заявителей и приводимым в обоснование требований доводам, исследуют вопросы наличия либо отсутствия доказательств нарушения его прав и законных интересов заявителей в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности оспариваемыми действиями (бездействием) Министерства.

По данным Минфина России иных решений по спорам указанной категории по состоянию на 01 июля 2015 года, кроме приведённых в обзоре за январь-сентябрь 2014 года, не имеется.

Обзор документа

Подготовлен обзор правоприменительной практики за II квартал 2015 г. по спорам о признании недействительными нормативных, ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) Минфина России.

Отражены следующие вопросы. Подведомственность споров, связанных с оценкой нормативных правовых актов, в т. ч. затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Оспаривание письменных разъяснений Министерства. Обжалование в судебном порядке ненормативных актов, решений, действий (бездействия) в порядке, предусмотренном ГПК РФ, АПК РФ.

Для просмотра актуального текста документа и получения полной информации о вступлении в силу, изменениях и порядке применения документа, воспользуйтесь поиском в Интернет-версии системы ГАРАНТ:

§ 2. Объекты оспаривания в рамках публичного производства по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий и бездействия органов власти и их должностных лиц

Как известно, в рамках публичного производства возможно оспаривание правовых актов, решений, действий и бездействий представителей государственной и муниципальной власти, а также лиц, наделённых властными полномочиями. Перечисленные в главах 25 ГПК РФ и 24 АПК РФ акты, решения и действия (бездействия) получили в процессуально-правовой доктрине наименование «объекты оспаривания» в рамках публичного производства[1]. Соответственно, нашей задачей в данном параграфе является установление сущности этих объектов и их отграничение от смежных правовых категорий.

В правоприменительной практике достаточно продолжительное время существуют вопросы касательно смысла установленных главами 25 ГПК РФ и 24 АПК РФ объектов оспаривания. 10 февраля 2009 г. Пленум Верховного Суда РФ высказал официальное мнение относительно данной проблемы, при этом за основу были положены нормы-дефиниции, содержащиеся в Законе РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Тем не менее, указанное постановление Пленума Верховного Суда РФ породило очередной виток дискуссий среди учёных.

Одним из спорных вопросов остаётся отличие категории «решение» от смежной категории «действие» применительно к деятельности представителей власти. Смысл обоих термином связан, прежде всего, с волеизъявлением соответствующего органа, государственного (муниципального) служащего или должностного лица.

В частности, к решениям относятся «акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций»[2]. К действиям по смыслу главы 25 ГПК РФ Пленум Верховного Суда РФ предлагает относить властные волеизъявления названных органов и лиц, которые не облечены в форму решения, но повлекли нарушение прав и свобод граждан и организаций или создали препятствия к их осуществлению.

По мнению И. Камынина, ключевое отличие решений от действий состоит в том, что «сами совершаемые действия не облечены в форму решения, что и позволяет квалифицировать их как самостоятельный акт органов государственной власти (местного самоуправления) и их должностных лиц»[3]. Однако, что именно следует понимать под «формой решения», автор не поясняет, вследствие чего кажущееся отличие названных категорий размывается и порождает более неправильные трактовки их смысла.

М.В. Филимонова, ссылаясь на указанное постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 придерживается мнения, что «в случае подмены понятия «действие» на понятие «решение», или наоборот, судья может в ходе определения правомерности совершенного действия или принятого решения неправильно применить нормы материального права, регламентирующие совершение такого действия или принятие такого решения, что, в свою очередь, может повлечь отмену такого решения»[4]. В качестве обоснования своей позиции автор приводит пример из практики Кемеровского областного суда, который нам хотелось бы проанализировать в рамках проводимого исследования для выражения собственной позиции по данному вопросу. Так, в суд города Кисилёв Кемеровской области обратился заявитель с требованием признать действия государственного инспектора труда незаконными. Филимонова М.В. указывает, что фактически заявитель оспаривал решение указанного представителя власти, однако суд, по мнению исследователя, неправильно применил норму материального права и вынес решение в пользу заявителя, в котором указал, что оспариваемое действие незаконно[5].

Какие ошибки правоприменителя при этом имел в виду автор, что именно оказалось неверным в проиллюстрированном случае, остаётся для нас вопросом неразрешённым. Чётких отсылок к материально-правовой базе, которые бы обосновали позицию автора, им не приведены, потому Филимонова М.В. так же не раскрывает в полной мере, на наш взгляд, смысл рассматриваемых категорий. Вследствие этого, ключевых отличий между решениями и действиями исследователь не обозначил.

Обратившись к научным публикациям, написанным до вынесения Пленумом Верховного Суда РФ указанного постановления, мы обнаружили, что в большинстве своём авторы разграничивали решения и действия в зависимости от формы их выражения: устное волеизъявление представителя власти рассматривалось как действие, письменное – как решение. Так, П.П. Серков считает, что «под решениями, подлежащими оспариванию по правилам гл. 25 ГПК РФ, следует понимать ненормативные правовые акты»[6]. Действия же, по мнению учёного, должны рассматриваться как «любые юридические факты, возникающие в результате деятельности органов государственной власти»[7]. Подобной мысли придерживается и коллектив авторов учебника по арбитражному процессу[8].

Согласно определениям, указанным в словарях, решение есть «обдуманное намерение сделать что-либо, заключение, вывод из чего-либо». «Решиться — после обдумывания прийти к какому-либо выводу, к необходимости каких-либо действий; в результате обсуждения вынести заключение, принять постановление»[9].

В специальной литературе по таким дисциплинам, как «Исследование систем управления» и «Теория принятия решений», под решением понимается «результат выбора из возможных альтернатив поведения, из множества возможных вариантов достижения цели»[10].

П.Ю. Кантор так же видит разграничение действий и решений в их форме, однако при этом дополняет, что «в отличие от действий, которые, будучи оконченными, тем самым прекращают нарушение прав либо свобод гражданина, решения одним фактом своего существования создают длящуюся ситуацию нарушения прав гражданина»[11].

Вместе с тем, в анализируемом Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 указано, что «решения могут быть приняты как в письменной, так и в устной форме», при этом приводится пример с объявлением военнослужащему дисциплинарного взыскания. Налицо, в данной ситуации, слияние понятий «действие» и «решение».

Мы придерживаемся собственной позиции по данному вопросу и считаем, что отличие решений от действий заключается в их фактической реализации. Под решением, на наш взгляд, целесообразно понимать акт органа государственной власти, местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего и приравненного к ним лица, принятый единолично или коллегиально, содержащий властное волеизъявление, порождающий правовые последствия для конкретных граждан и организаций. Действие, по нашему мнению, – это властное волеизъявление названных органов и должностных лиц, которое выражено их активным поведением в отношении гражданина или организации. Соответственно, если акт или фактическое действие представителя власти влекут или повлекли нарушение прав, свобод или законных интересов лица либо создали препятствия к их осуществлению, они являются объектами оспаривания в рамках публичного производства, регламентированного главами 25 ГПК РФ и 24 АПК РФ.

Не случайно понятие «решение» в Русском толковом словаре трактуется как «выработанное и сформулированное общее мнение о необходимости каких-нибудь действий»[12]. Безусловно, что принятое решение в соответствии с процедурными правилами подлежит воплощению либо лицом, которому оно адресовано, либо уполномоченным на это представителем власти, либо иным субъектов права. До тех пор, пока такое решение не приведено в исполнение, оно является лишь формальным правоприменительным актом. В случае же его реализации соответствующий представитель власти совершает конкретное действие, т.е. с помощью него решение выражается вовне. Таким образом, действие – это исполненное или исполняемое решение государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа, должностного лица, государственного и муниципального служащего. И именно данный смысл, на наш взгляд, вложил законодатель в нормы действующего процессуального законодательства, что позволяет чётко разграничить эти две смежные категории. Соответственно, мы считаем необходимым скорректировать Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. №2 в целях устранения двойного терминологического смысла используемых категорий и гармонизации с действующим процессуальным законодательством. Аналогичной редакции, на наш взгляд, подлежит и Закон РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». В частности, в ст. 2 необходимо уточнить определение категории «действие представителей власти», смысл которой и без того размыт многочисленными судебными актами и комментариями учёных.

Отсюда не менее спорным является вопрос о разграничении решений представителей власти от выносимых ими ненормативных правовых актов. Как мы уже указали, большинство учёных не видят отличий между ними. Не обозначены они и в действующем законодательстве, хотя АПК РФ использует термин «ненормативный правовой акт» в качестве самостоятельного объекта оспаривания в рамках публичного производства. В то же время глава 25 ГПК РФ к такой категории не обращается вовсе.

По мнению С. Потапенко, «ненормативные (правоприменительные) акты носят индивидуально-разовый, индивидуально-определенный характер и принимаются в основном по организационно-распорядительным вопросам (например, о назначении на должность, о присвоении звания и т.д.)»[13]. Похожие формулировки встречаются и у других авторов[14]. Обратившись к правоприменительной практике, мы можем установить следующие признаки ненормативного правового акта. Пленум Верховного Суда РФ устанавливает критерий наличия правовых норм в содержании таких актов, т.е. нормативный правовой акт определяет правила поведения субъектов регулируемых отношений[15].

Мы уверены, что ненормативный правовой акт – это форма закрепления решения государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа, должностного лица или государственного (муниципального) служащего. Таким образом, по нашему мнению, категории «ненормативный правовой акт» и «решение» соотносятся как форма и содержание. Подобный вывод мы можем сделать по итогам анализа судебно-арбитражной практики.

В целях установления смысла категории «ненормативный правовой акт» обратимся к судебно-арбитражной практике. Например, акт налоговой проверки не может быть признан недействительным в судебном порядке на основании п. 2 ст. 29, ч. 1 ст. 198 АПК РФ, поскольку не обладает признаками ненормативного правового акта, т.е. не содержит властно-распорядительных предписаний, влекущих для заявителя юридических последствий, не устанавливает, не изменяет и не прекращает прав и обязанностей налогоплательщика, не определяет его меру ответственности, носит информационный характер, содержит лишь выявленные инспекцией нарушения. Подписание указанного акта, в том числе сотрудниками органов внутренних дел, которые не являются участниками отношений, регулируемых налоговым законодательством, не влечет квалификацию акта выездной налоговой проверки в качестве ненормативного правового акта налогового органа[16].

Арбитражный суд удовлетворил иск ОАО о признании незаконными решения Управления Федеральной антимонопольной службы и выданного на его основании предписания, поскольку Управление не доказало факта ограничения банком конкуренции на рынке услуг страхования посредством заключения соглашения, в частности создания препятствий доступу на этот рынок страховщиков, с которыми отсутствует соглашение о сотрудничестве, и возможности обращения клиентов банка за предоставлением таких услуг к иным страховщикам (ч. 5 ст. 200 АПК РФ)[17].

Арбитражный суд удовлетворил иск о признании недействительным предписания управления о прекращении нарушения прав потребителей, поскольку ни из самого предписания управления, ни из уточнения данного предписания не представляется возможным установить, какие именно нарушения прав потребителей следует устранить банку к указанному сроку; кроме того, оспариваемое предписание не содержит конкретных действий, которые должен совершить нарушитель законодательства о защите прав потребителей (ч. 4 ст. 200 АПК РФ)[18].

Подобные выводы сделаны и в правоприменительной практики высших судебных инстанций[19], и в практике судов федеральных округов[20].

Отсюда возникает другой вопрос – насколько целесообразно использование категории «ненормативный акт» в АПК РФ? Возможно ли оспаривание формы вынесенного решения без оспаривания самого решения и наоборот? Проанализировав указанные выше примеры, мы считаем, что при оспаривании самого ненормативного документа органа, безусловно, оспаривается закреплённое им решение. Этот вывод означает, что ненормативный акт, не содержащий решения представителя власти, не является объектом оспаривания в рамках исследуемого производства. Поэтому необходимо устранить из действующего арбитражно-процессуального законодательства категорию «ненормативный правовой акт» как объект оспаривания в рамках публичного производства, поскольку данный ненормативный акт является лишь средством доказывания при установлении сущности принятого решения.

В правоприменительной практике остаётся спорным вопрос о возможности оспаривания так называемых «писем» органов власти и должностных лиц. Для нас также важно установить, являются ли подобные документы объектом оспаривания в рамках публичного производства, тем более, что они достаточно распространены в системе современных правоотношений и, прежде всего, финансовых.

Следует отметить, что правовой статус таких документов, как письма, в действующем законодательстве практически не определён. Слабо разрешён этот вопрос и в современной правовой науке. Возможность признания письма, исходящего от органа власти или должностного лица, в качестве нормативного правового акта стала объектом исследования С.Н. Овчинникова. В частности, автор считает, что если подобное письмо содержит нормы права, оно должно рассматриваться как нормативный документ[21]. Свою позицию автор объясняет тем, что характер письма определяется тем, какого рода информацию оно содержит и кому оно при этом адресовано. Противоположной точки зрения придерживается целая группа учёных, которые считают, что рассматриваемые письма не могут и не должны пониматься как нормативные акты[22]. Основным аргументом такой позиции становится указание на интерпретационный характер письма, т.е. подобные письма содержат лишь позицию органа по толкованию нормы права, но при этом сами по себе не устанавливают обязательные для неопределенного круга лиц правила поведения, а равно не регистрируются Министерством юстиции РФ и не публикуются в официальных источниках.

Смешанную позицию занимают и судебные инстанции. В отдельные периоды времени суды не признают письма объектами оспаривания в публичном производстве. В частности, Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ отменил решения нижестоящих судов по причине несоответствия оспариваемых писем органов исполнительной государственной власти требованиям, предъявляемым АПК РФ к нормативным правовым актам[23]. В последние же годы прослеживается тенденция, что письма становятся объектом оспаривания в делах, возникающих из публично-правовых отношений, при условии, что содержат общеобязательные правила поведения[24].

Не вдаваясь в дискуссию о признаках нормативности писем органов власти и их должностных лиц, мы считаем, что само по себе письмо не должно являться объектом публичного производства, урегулированного нормами глав 25 ГПК РФ и 24 АПК РФ. Вместе с тем, содержащиеся в письмах требования представителей власти могут быть оспорены в рамках производства по делам, возникающих из публичных правоотношений. Таким образом, по аналогии со смыслом категории «ненормативный правовой акт», мы полагаем, что письмо, являясь одной из форм выражения решения представителя власти, выступает лишь в качестве средства доказывания, если содержит не соответствующее законодательству решение или является основанием для действий (бездействия) со стороны органов власти, их должностных лиц или государственных и муниципальных служащих. Не случайна, на наш взгляд, указанная неоднозначность позиций судебных инстанций относительно правовой природы оспариваемых писем. При этом мы согласны с положением о том, что некоторые письма не могут рассматриваться в качестве формы выражения решений органов власти в силу того обстоятельства, что не содержат вообще властных волеизъявлений. Напротив, если подобное письмо является актом публичной власти, содержащееся в нём решение может быть объектом оспаривания в суде. Следует особо отметить, что название документа, оформившего такое решение представителя власти, не должно никоим образом влиять на право граждан и организаций по обращению за судебной защитой.

Что касается смысла категории «бездействие», то здесь мы солидарны с большинством авторов, которые рассматривают бездействие как неисполнение органом власти, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами).

Таким образом, подводя выводы исследования, проведённого в рамках настоящего параграфа, мы пришли к следующему:

1. Объектами публичного производства, регламентированного главами 25 ГПК РФ и 24 АПК РФ, являются решения, действия и бездействие государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

2. Поскольку в действующем законодательстве, а также в руководящих постановлениях Пленума Верховного Суда РФ отсутствует чёткое разграничение категорий «решение» и «действие», мы предлагаем собственное их определение как объектов оспаривания в рамках публичного производства. Под решением, на наш взгляд, целесообразно понимать акт органа государственной власти, местного самоуправления, иного органа, должностного лица, государственного или муниципального служащего и приравненного к ним по статусу лица, принятый единолично или коллегиально, содержащий властное волеизъявление, порождающий правовые последствия для конкретных граждан и организаций. Действие – это властное волеизъявление названных органов и лиц, которое реализовано или реализуется в виде активного поведения в отношении гражданина или организации. Таким образом, действие – это исполненное или исполняемое решение государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа, должностного лица, государственного и муниципального служащего.

3. Мы считаем необходимым внесение редакций в Закон РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» и Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. №2 в целях устранения двойного терминологического смысла используемых категорий и гармонизации с действующим процессуальным законодательством.

4. Ненормативный правовой акт, по нашему мнению, – это форма закрепления решения государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа, должностного лица или государственного (муниципального) служащего. Такой вывод мы сделали потому, что убеждены в соотношении категорий «ненормативный правовой акт» и «решение» как формы и содержания. Поэтому мы считаем необходимым изъятие из действующего арбитражно-процессуального законодательства категории «ненормативный правовой акт» как объект оспаривания в рамках публичного производства, поскольку он фактически может выступать лишь как средство доказывания при установлении сущности принятого решения.

5. Письма органов власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих так же должны пониматься в качестве средств доказывания, если содержат не соответствующие законодательству решения или являются основанием для незаконных действий (бездействия) со стороны представителей власти. Мы особо подчёркиваем, что оспариванию может подлежать любой акт публичной власти, независимо от его наименования, если он закрепил собой решение, которое противоречит действующему законодательству, создаёт препятствия для реализации прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, незаконно возлагает на них обязанности либо привлекает к юридической ответственности.

[1] См.: Иск в гражданском судопроизводстве (под ред. О.В. Исаенковой). – М.: Волтерс Клувер, 2009. – С. 93; Настольная книга судьи по гражданским делам / А.Ф. Ефимов, В.Ю. Зайцев, Г.В. Манохина и др.; под ред. Н.К. Толчеева. 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Велби, Проспект, 2008. – С. 101; Шпачева Т.В., Шпачев Е.В. О способах защиты права (законного интереса) в арбитражном суде // Арбитражные споры. 2008. — № 4. — С. 50; Ярославцева С. Некоторые вопросы определения подведомственности дел арбитражному суду // Арбитражный и гражданский процесс. – 2007. — № 12. – С. 71 и др.

[2] См. абз. 2 п. 1 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 № 2.

[3] Камынин И. Рассмотрение дел в порядке гл. 25 ГПК РФ // Законность. – 2009. — № 5. – С. 27.

[4] Филимонова М.В. Комментарий к Закону РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (постатейный) / под ред. А.И. Зайцева // СПС КонсультантПлюс. — 2009.

[5] См.: Обзор Кемеровского областного суда от 31 марта 2008 г. № 01-19/182 о практике рассмотрения судами Кемеровской области дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

[6] Научно-практическое пособие по разрешению дел, возникающих из публичных правоотношений (главы 23 — 26 ГПК РФ) / В.Ю. Зайцев, В.Н. Пирожков, П.П. Серков и др.; под ред. П.П. Серкова. — М.: НОРМА, 2006. – С. 12.

[7] Научно-практическое пособие по разрешению дел, возникающих из публичных правоотношений (главы 23 — 26 ГПК РФ). – С. 12.

[8] Арбитражный процесс: Учебник для студентов юридических вузов и факультетов / А.В. Абсалямов, И.Г. Арсенов, Е.А. Виноградова и др.; под ред. В.В. Яркова. 2-е изд., перераб. и доп., стереотипное. — М.: Волтерс Клувер, 2005. – С. 566.

[9] Большой толковый словарь русского языка. — СПб., 1998. — С. 1121, 1122.

[10] Лопатников Л.И. Экономико-математический словарь. — М., 2003. — С. 310.

[11] Кантор П.Ю. Постатейный комментарий к Закону Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». — М.: Юстицинформ, 2005. – С. 12.

[12] См.: Лопатин В.В., Лопатина Л.Е. Русский толковый словарь. — М., 1994. — С. 594.

[13] Потапенко С. Разграничение нормативных и ненормативных актов при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений // Российская юстиция. – 2003. — № 6. – С. 68.

[14] Жилин Г.А. Судебное признание юридических актов недействительными по заявлениям прокуроров. Комментарий судебной практики. Вып. 5. — М., 1999. — С. 105; Ивачев И.Л. Понятие ненормативного акта в налоговом праве // Ваш налоговый адвокат. — 2003. — Вып. 2(24). — С. 30; Оболенская Н.Н. Споры о признании недействительными ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов // Арбитражная практика. — 2003. — № 4. — С. 80.

[15] Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 (ред. от 10.06.2010) «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. — 2008. — № 1.

[16] Постановление Федерального Арбитражного Суда Западно — Сибирского округа от 22.03.2010 по делу № А27-9920/2009 «Исковое заявление о признании недействительными решения налогового органа и акта выездной налоговой проверки оставлено без рассмотрения, так как заявитель не обжаловал решение в апелляционном порядке в вышестоящий налоговый орган, то есть им не соблюден досудебный порядок урегулирования спора, кроме того, обжалуемый акт проверки не соответствует признакам ненормативного правового акта».

[17] Постановление Федерального Арбитражного Суда Дальневосточного округа от 15.12.2008 № Ф03-5566/2008 по делу № А04-8615/07-22/222 «Правомерно признаны незаконными решение и предписание антимонопольного органа, поскольку им не доказан факт ограничения банком конкуренции на рынке услуг страхования, в частности, создание препятствий к доступу на рынок иных страховщиков, с которыми отсутствует соглашение о сотрудничестве, и возможности обращения клиентов банка за предоставлением услуг к иным страховщикам»

[18] Постановление Федерального Арбитражного Суда Уральского округа от 11.12.2008 № Ф09-9322/08-С1 по делу № А60-4075/08 «Предписание административного органа о прекращении нарушения прав потребителей признано недействительным в связи с его неисполнимостью: не представляется возможным установить, какие именно нарушения прав потребителей следует устранить, оспариваемое предписание не содержит конкретных действий, которые должен совершить нарушитель законодательства о защите прав потребителей».

[19] См: Определения Высшего Арбитражного Суда РФ от 31.08.2010 № ВАС-11197/10 по делу № А75-4757/2009; от 28.07.2010 № ВАС-9351/10 по делу № А32-40998/2009-58/388; от 13.07.2010 № ВАС-8790/10 по делу № А57-19980/2009; от 03.06.2010 № ВАС-6403/10 по делу № А53-4259/2008; от 24.05.2010 № ВАС-5892/10 по делу № ВАС-17598/09; от 16.04.2010 № 3812/10 по делу № А65-27023/2009-СА3-56; от 12.03.2010 № 2727/10 по делу № А19-5536/09-62.

[20] Постановления Федерального Арбитражного Суда Поволжского округа от 08.07.2010 по делу № А65-18938/2009; от 01.07.2010 по делу № А49-6637/2009; от 10.06.2010 по делу № А55-26525/2009; от 04.06.2010 по делу № А12-1876/2010.

[21] Овчинников С.Н. Возможность судебного оспаривания писем федеральных органов исполнительной власти // Государственная власть и местное самоуправление. – 2009. — № 4. – С. 47.

[22] Ноздрачев А.Ф. Таможенное право. — М.: Волтерс Клувер, 2007. — С. 202 – 203; Кривых И.А. Подзаконные нормативные правовые акты как источники налогового права // Законы России: опыт, анализ, практика. — 2007. — № 11; Гудым В.Н. Оспаривание нормативных актов как способ защиты нарушенного права налогоплательщика в арбитражном суде // Налоги и налогообложение. — 2006. — № 6.

[23] Для примера см. Постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 14.11.2006 № 11253/06; от 19.12.2006 № 11723/06; от 16.01.2007 № 12547/06.

[24] Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 08.12.2009 № 10164/09; решения Высшего Арбитражного Суда РФ от 06.08.2008 № 7696/08 «О признании недействующим абзаца пятого письма Минфина России от 26.01.2007 № 03-04-07-01/16»; от 24.01.2008 № 16720/07 «О признании недействующими Писем Минфина РФ от 12.03.2007 № 03-11-02/66 и от 08.05.2007 № 03-11-02/124, направленных Письмом ФНС РФ от 21.05.2007 № ММ-6-02/406@».