Федеральное экологическое законодательство рф

Анализ федерального и регионального экологических законодательств

Постановка проблемы

Для анализа существующего экологического законодательства необходимо иметь в виду следующие основополагающие тезисы.

Первый из них носит общетеоретический характер. Понятие «законодательство» в юридической науке понимается в двух аспектах: в узком смысле, когда имеется в виду совокупность законов как актов высшей юридической силы, принятых органами законодательной власти РФ и субъектов РФ, и, во-вторых, в широком смысле под законодательством понимается весь массив нормативно-правовых актов, регулирующих соответствующую сферу общественных отношений. При разработке концепции экологической политики Кемеровской области рассматривать состояние и проблемы регулирования экологических отношений следует именно в таком аспекте. При этом необходимо неукоснительное соблюдение общего правового принципа соподчиненности нормативно-правовых актов: подзаконные акты (указы, постановления, положения и т. д.) не могут противоречить вышестоящим по юридической силе законодательным актам.

Второй аспект отраслевого характера. В последнее время в эколого-правовой литературе возобновились и весьма активно ведутся дискуссии о понятии и содержании экологического правоотношения, экологического законодательства и, в целом, экологического права. Разногласия по поводу терминологии возникли на первом этапе работы и среди специалистов, принимающих участие в разработке концепции экологической политики Кемеровской области. В связи с этим необходимо выработать единый подход к данной проблеме.

Все многообразие точек зрения, высказанных в эколого-правовой литературе по этому поводу, с достаточной степенью условности можно свести к двум основным концепциям – узкого, либо широкого толкования экологического права. Следует отметить, что в последние годы доминировала тенденция узкого толкования экологического права, когда в качестве предмета рассматриваются только отношения по поводу охраны окружающей природной среды. Соответственно, под экологическим законодательством понимается совокупность нормативно-правовых актов, регулирующих только данную узкую сферу общественных отношений.

Во втором случае в структуру экологического права включаются также отношения, связанные с использованием природных ресурсов, и, соответственно, под экологическим законодательством понимается весь массив нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в сфере «общество-природа». Во всяком случае, именно в таком виде выглядела система экологического права первоначально (конец 80-х годов), когда была сформулирована сама концепция экологического права. Более того, в 90-х годах углубление экологического кризиса, разрушение среды обитания человека обусловили включение в предмет отрасли отношения по обеспечению экологической безопасности человека. Таким образом, экологическое законодательство в настоящее время состоит из трех подсистем:

  • законодательство, регулирующее отношения в области охраны окружающей природной среды;
  • законодательство, регулирующее отношения по рациональному использованию природных ресурсов;
  • законодательство, регулирующее отношения в области экологической безопасности человека.

Все три подсистемы служат основой реализации государственной экологической политики России, стратегической целью которой является обеспечение неистощительного, рационального использования и охраны всего комплекса природных ресурсов, реализация права настоящего и будущего поколений людей на благоприятную окружающую среду обитания, создание основы перехода к устойчивому развитию и обеспечение экологической безопасности населения (см. Материалы Центра экологической политики России).

И, наконец, третий важнейший тезис, отраженный в Конституции РФ: все перечисленные отношения в соответствии с п.п. «В», «Д», «К» ст. 72 Конституции относятся к предмету совместного ведения РФ и субъектов РФ. С юридической точки зрения это означает, что существует два уровня законодательства в данной сфере: законодательство РФ и законодательство субъектов РФ, которое не может ему противоречить.

В соответствии со статьей 12 ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ» 1999 г., «по вопросам, отнесенным частью 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти.

До принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации приводятся в соответствие с принятым федеральным законом.

Ситуация в экологическом законодательстве в настоящий момент такова:

  • ряд законодательных и иных нормативно-правовых актов не соответствуют происходящим в обществе переменам политического, экономического, социального характера и требуют существенной корректировки с учетом сложившихся общественных отношений;
  • большое количество пробелов в правовом регулировании экологических отношений вызывает необходимость разработки новых законов. В законодательстве имеются отсылки к несуществующим законам (ст. 41 ВК РФ, ст. 41, 42 ФзоЖМ и др.), а также подзаконным актам, что ведет к снижению эффективности реализации экологического законодательства, к его декларативности;
  • и, в-третьих, создание новых законодательных актов не имеет под собой достаточно цельной, научно обоснованной базы. Законодательные работы ведутся, как правило, бессистемно, без серьезного обоснования необходимости разработки, изменений, дополнений, либо отмены тех или иных законодательных актов.

С точки зрения совершенствования федерального законодательства представляются приоритетными два основных направления.

Во-первых, это касается основополагающего закона в области экологических отношений – Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды». Принятый в 1991 году как первый комплексный акт, он заложил основы для формирования экологического законодательства нового поколения и сыграл исключительно положительную роль в его развитии.

Прежде всего, это касается концепции самого Закона, принципов, а также таких институтов как экономический механизм охраны окружающей среды, экологическая экспертиза, право граждан на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей среды и ряд других. Десятилетняя практика действия Закона показала эффективность этих и многих других институтов, содержащих нормы прямого действия.

С другой стороны, следует отметить, что данный акт, являясь по своему значению головным в экологическом праве, в значительной мере был изначально сориентирован на последующее развитие в рамках иного законодательства (экологического, бюджетного, налогового, гражданского и иного), однако, не нашел адекватного отражения и развития. Таким образом, совершенствование экологического законодательства видится, прежде всего, в новой редакции головного закона, который должен воспринять концепцию Закона 1991 года, но вместе с тем, отразить качественно иное содержание экологических отношений и обеспечить механизм реализации норм.

И, во-вторых, необходимо принятие ряда специальных законов, регулирующих отдельные специфические отношения, в частности, об обязательном экологическом страховании, о зонах экологического бедствия, экологическом аудите и ряда других.

Данные направления следует рассматривать как реальные возможности совершенствования экологического законодательства на ближайшую перспективу. Что же касается его дальнейшего развития, то оно должно быть связано с его поэтапной кодификацией, выравниванием уровней всех трех подсистем и созданием Экологического кодекса России, в котором будут сведены нормы, регулирующие все виды экологических отношений (об охране окружающей природной среды, рациональному использованию природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности).

Проблемы развития регионального законодательства

Общее состояние регионального экологического законодательства (в т. ч. Кемеровской области) отличается совпадением пробелов, существующих в федеральной нормативно-правовой базе.

Вместе с тем, отнесение Конституцией экологических отношений к предмету совместного ведения делает возможным при осуществлении такого регулирования учитывать не только общенациональные, но и региональные интересы, но и, что очень важно, дает возможность субъектам РФ оперативно ликвидировать пробелы (ст. 12 ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ»).

Следует выделить основные проблемы, которые объективно препятствуют совершенствованию регионального законодательства:

  • разграничение права собственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на природные ресурсы (большинство федеральных поресурсовых актов не дают однозначного ответа на данный вопрос);
  • разграничение предметов ведения и полномочий между РФ и субъектами РФ, которые до настоящего времени не нашли адекватного отражения в действующем законодательстве.

В условиях федеративного устройства при формировании регионального законодательства существует, по крайней мере, два фактора риска. Первый связан с дублированием федерального законодательства, как это было в советские времена. Законодательство строилось по принципу – Основы Союза – кодексы республик, которые фактически полностью копировали союзный закон. И, наоборот, при осуществлении собственного правового регулирования субъекты нередко выходят за рамки, установленные федеральным законодательством. Это особенно опасно в условиях отсутствия полноценного федерального законодательного акта.

Попытаемся продемонстрировать данный тезис на конкретных примерах.

Общеизвестен тот факт, что с момента принятия в 1993 году Указа Президента № 2287 «О приведении земельного законодательства РФ в соответствие с Конституцией РФ» в стране фактически отсутствует Земельный кодекс. В связи с этим, субъекты РФ вынуждены были урегулировать эти отношения на региональном уровне. Соответственно, содержание этих актов определяется политическими, экономическими, иными приоритетами, господствующими в данном регионе. В 1998 году (спустя пять лет после Указа) был принят подобный закон и в Кемеровской области, а уже в 2000 году он был отменен по иску прокуратуры как противоречащий федеральному законодательству.

С другой стороны, два года назад в области был подготовлен проект закона о недрах Кемеровской области, который по своему содержанию мало чем отличался от федерального закона. Законопроект по ряду причин не прошел государственной экологической экспертизы и до настоящего времени не принят. Однако встает вопрос, чем вызвана необходимость разработки и принятия такого нормативно-правового акта?

Ответ напрашивается сам собой: на региональном уровне точно так же, как и на федеральном отсутствует цельная, научно обоснованная база формирования экологического законодательства.

Общеизвестно, что законотворческий процесс – достаточно дорогое удовольствие (см.: Закон КО «Об областном бюджете на 2001 год» от 27 октября 2000 г.), а потому принятие каждого нового закона должно быть объективно необходимо. Это может быть связано, во-первых, с пробельностью федерального законодательства, а, во-вторых, особенностями региона, которые не могут быть учтены в федеральном законе (в частности, для Кемеровской области как сырьевого региона это могут быть проблемы экологического, экономического, социального характера).

В связи с этим, представляется целесообразным разработка Концепции развития экологического законодательства Кемеровской области, которая представляет собой систему положений о возможных направлениях его развития, цели, задачи, принципы, а также критерии, позволяющие определить приоритетность принятия нормативно-правовых актов.

2.1. Экологическое законодательство: понятие, система

Нормы экологического права закрепляются в нормативных правовых актах, принимаемых уполномоченными на то органами государственной власти и органами местного самоуправления. В своей совокупности они составляют экологическое законодательство или экологическую нормативно-правовую систему.

Экологическое законодательство как форма экологического права рассматривается в качестве формализированного источника норм экологического права.

Как и экологическое право, экологическое законодательство имеет свою структуру.

Во-первых, следует выделять общую часть экологического законодательства, которую составляют нормативные правовые акты, содержащие нормы общей части экологического права.

Во-вторых, особенную часть экологического законодательства составляют отрасли, содержащие нормы отраслей особенной части экологического права. Это земельное законодательство, законодательство о недрах, водное, лесное законодательство, законодательство о животном мире, об особо охраняемых природных территориях и объектах, включающее законодательство о природнозаповедных объектах, законодательство о воздушном пространстве.

В-третьих, особую группу составляют нормативные правовые акты, нормы которых регулируют пользование ресурсами Мирового Океана, воздушным пространством над ним, космическую деятельность.

К ним относятся Кодекс торгового мореплавания СССР, Воздушный кодекс РФ [81], Федеральные законы [82], [83] и дополняющие их нормативные правовые акты.

Экологическое законодательство имеет федеральную структуру. По этому признаку выделяются:

· федеральное законодательство, которое составляют нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти;

· нормативные правовые акты субъектов РФ;

· нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

Статьей 72 Конституции РФ земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды, иначе говоря, экологическое законодательство, относится к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ принимаются в соответствии с федеральными законами и не могут им противоречить. Федеральные законы обладают высшей юридической силой по отношению к законам и иным нормативным правовым актам субъектов РФ (ст. 76 Конституция РФ).

Как правило, полномочия органов государственной власти субъектов РФ по принятию нормативных правовых актов определяются в федеральном законе или нормативном правовом акте федерального органа исполнительной власти.

Например, ст. 25 ВК РФ устанавливает, что субъектами РФ могут приниматься нормативные правовые акты, устанавливающие ставки платы за пользование водными объектами, находящимися в собственности субъектов РФ, порядок их расчета и взымания; правила пользования водными объектами для плавания на маломерных судах, правила охраны жизни людей на водных объектах, утверждение перечня водных объектов, подлежащих региональному контролю и надзору, установление перечня должностных лиц, осуществляющих регионарный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов.

Нормативные правовые акты эколого-правовой системы подразделяются на законы, принимаемые Государственной Думой РФ (федеральные законы) и представительными (законодательными) органами субъектов РФ (законы субъектов РФ), и подзаконные нормативные акты – Указы Президента РФ, постановления и иные акты Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ, а также инструкции, методики и иные акты, принимаемые Министерством природных ресурсов и экологии РФ и другими федеральными органами исполнительной власти, осуществляющие нормативно-правовое регулирование экологических отношений.

Подзаконные нормативные акты принимаются в развитие законов и не могут им противоречить. Полномочия органов исполнительной власти по принятию подзаконных нормативных актов определяются в законах.

Отрасли экологического законодательства имеют собственную внутреннюю структуру.

Так, в каждой отрасли выделяется головной нормативный кодификационный акт – кодекс или федеральный закон и принятые в его развитие федеральные законы, постановления Правительства РФ, акты специально уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих регулирование соответствующего вида экологических отношений.

Кодексы или федеральные законы – головные кодификационные акты отрасли экологического законодательства, представляя собой свод законов, содержат нормы прямого и непрямого действия. Характер предписания вытекает из содержания статей.

Статьи, содержащие нормы прямого действия, носят исчерпывающий характер. В качестве примера можно привести ст. 6 закона РФ «О недрах», где закреплены виды пользования недрами, ст. 7 этого же акта, закрепляющую правовой режим участков недр [47].

Статьи, содержащие правовые нормы непрямого действия, носят отсылочный характер, предусматривая принятие специального федерального закона, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, актов Правительства РФ.

Так, в ст.74 ЛК РФ регулируется общий порядок заключения договора аренды лесного участка, который детализируется в постановлении Правительства РФ от 28 мая 2007г. №324 «О договоре аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственyости» [57].

Толкование норм экологического права необходимо проводить в следующей последовательности: от общего акта (кодекса, федерального закона) к конкретному, развивающему положения общего.

Рассмотрим это на конкретном примере.

В ст. 31 ВК РФ закреплены общие принципы ведения Государственного водного реестра и указывается, что порядок его ведения определяется водным законодательством РФ. В развитие этого положения Правительством РФ принято постановление от28 апреля 2007 г. №257 «О порядке ведении государственного водного реестра». Этим постановлением предусмотрено, что Министерство природных ресурсов и экологии РФ утверждаются форма реестра и правила внесения в него сведений, а также правила оформления регистрации в нем (п.11)

Приказами Министерства природных ресурсов РФ утверждены: Форма государственного водного реестра (от 29.05.2007 г. №138)[85]; Правила внесения сведений в государственный водный реестр (от16.07.2007г. №186) [86]; Правила оформления государственной регистрации в государственном водном реестре договоров водопользования, решений о предоставлении водных объектов в пользование, перехода прав и обязанностей по договорам водопользования, прекращения договоров водопользования (от 22.08.2007.№216) [87].

Следуя описанному методологическому принципу, получим целостное и полное представление о системе правового регулирования ведения Государственного водного реестра, что позволит избежать ошибок при толковании соответствующих правовых норм.

Нормативные правовые акты, относящиеся к определенной отрасли экологического законодательства, могут содержать наряду с правовыми нормами экологического права ссылки на правовые нормы других отраслей. Такое включение производится тогда, когда необходимо комплексное правовое регулирование взаимосвязанных отношений разного вида.

Так, в силу ст. 3 ЗК РФ [42] законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель.

Отношения по использованию и охране других природных ресурсов регулируется законодательством о недрах, водным, лесным законодательством, законодательством о животном мире, об охране окружающей среды, атмосферного воздуха, об особо охраняемых природных территориях и объектах, специальными федеральными законами (экологическим законодательством.). Применение норм указанных отраслей законодательства к регулированию земельных отношений допускается, если они же урегулированы земельным законодательством.

Имущественное отношение по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным и иным экологическим законодательством.

Понятия и определения федерального законодательства в области охраны окружающей среды

Дата публикации: 11 мая 2017

В издание включены понятия федерального законодательства по вопросам охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Материал подготовлен специалистами Правового управления Аппарата Совета Федерации на базе правовых актов, размещенных в СПС КонсультантПлюс. Издание может быть использовано в законодательной и правотворческой деятельности, а также в практической работе специалистами различных сфер деятельности.

  • А.Г.Ветров – начальник отдела мониторинга законодательных инициатив и систематизации законодательства Правового управления Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
  • М.П.Гавришин — начальник отдела гражданского права Правового управления Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
  • И.Ю.Литвинцева заместитель начальника отдела мониторинга законодательных инициатив и систематизации законодательства Правового управления Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
  • Ф.И.Дороганов – консультант отдела гражданского права Правового управления Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

В качестве предмета настоящего словаря-справочника выбрано крайне важное и актуальное направление социально-экономической политики, связанное с охраной окружающей среды и обеспечением экологической безопасности. Предыдущее подобное издание словаря было подготовлено в 2012 году специально для V Невского международного экологического конгресса и вызвало большой интерес у участников конгресса, научных и практических работников, было широко использовано в законотворческой деятельности. Словарь явился отражением состояния законодательства и степени правового регулирования в области охраны окружающей среды и природопользования. Выделение основополагающих понятий, с помощью которых осуществляется регламентация соответствующих правоотношений, сопоставление устанавливаемых в различных законодательных актах определений позволило лучше очертить правовое пространство экологического законодательства, рельефней осознать требующие упорядочения и регламентации лакуны и пробелы правовой материи, послужило надежной основой для преодоления дискретности законодательного регулирования. Однако следует признать, что за прошедший период экологическое законодательство получило существенное развитие, в том числе и в части понятийного аппарата. В законодательстве появились новые правовые конструкции и институты, расширяющие сферу правовой регламентации, обусловливающие появление широкого круга новых терминов и понятий, в связи с чем изданный словарь уже не отражал текущего состояния экологического законодательства, что настоятельно потребовало его актуализации.

Проблема повышения эффективности реализации государственной экологической политики в России все более выходит на передний план. Не случайно 2017 год объявлен годом экологии, в рамках которого предполагается развитие имеющихся и поиск новых форм и механизмов сохранения природных систем, поддержания их целостности и жизнеобеспечивающих функций, так необходимых для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечения экологической безопасности страны.

Обсуждая конкретные задачи обеспечения экологической безопасности на заседании Совета по стратегическому развитию и приоритетным проектам в ноябре 2016 года, Президент России Владимир Владимирович Путин напомнил, что, конечно же, решить все экологические проблемы за год нельзя. Но создать механизм такого решения и продвигаться к поставленным целям не только возможно, но и крайне необходимо.

Расширение масштабов экономики неизбежно влечет за собой усиление нагрузки на окружающую среду в связи с активным использованием природных ресурсов. Техногенные катастрофы на опасных производственных объектах, выбросы загрязняющих веществ в атмосферу, сбросы вредных веществ в водоемы и почву, лесные пожары, оставляющие гектары выжженной земли, скапливающиеся горы отходов ведут к дестабилизации биосферы, утрате ее целостности и способности поддерживать качества окружающей среды, необходимые для жизни. И все эти факторы самым негативным образом отражаются на людях – ведут к ухудшению общего физического состояния населения, обусловливают рост заболеваемости. А это уже непосредственно наносит серьезный демографический ущерб обществу, негативно отражается на его экономической и военной безопасности. Все более актуальное звучание приобретает тезис, согласно которому развитие современной экономики не может происходить без одновременного решения возникающих экологических проблем.

Акцентируя в ходе ноябрьского заседания Совета по стратегическому развитию и приоритетным проектам внимание на ключевых проблемах экологической политики, Президент России обратил внимание на то, что объем накопленных отходов в России достигает 100 млрд. тонн, которые занимают около 4 млн. гектар. По его словам: «В первую очередь надо разобраться с накопленными отходами, ликвидировать наиболее крупные залежи мусора». Более того, обозначенные программные установки уже начинают претворятся в жизнь. Ликвидация наиболее крупных залежей мусора реализовалась в процессе «генеральной уборки» Арктики. Президент России Владимир Путин в марте 2017 года посетил остров Земля Александры архипелага Земля Франца-Иосифа, где ознакомился с результатами работ по ликвидация экологического ущерба, причиненного в результате прошлой хозяйственной, военной и иной деятельности – в Арктической зоне в рамках программы по очистке Арктики было выбрано шесть островов Архипелага, с которых в целом удалось вывезти более 42 тысяч тонн мусора. Выступая на IV Международном арктическом форме в Архангельске В.В. Путин подчеркнул значимость Арктики как региона, от самочувствия которого во многом зависит климат планеты, и как сокровищницы уникальной природы, и как территории с колоссальными экономическими возможностями.

Охрана окружающей среды и формирование ответственного природопользования становятся все более важными задачами государственной политики. В Федеральном законе от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» определяются правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. В Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года (утверждены Президентом Российской Федерации 30 апреля 2012 года) устанавливается, что стратегической целью государственной политики в области экологического развития является решение социально-экономических задач, обеспечивающих экологически ориентированный рост экономики, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности для удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, реализации права каждого человека на благоприятную окружающую среду.

Проведение конструктивной государственной экологической политики возможно только при условии выделения важнейших приоритетов в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Основным приоритетом должен стать переход к «зеленой» экономике, под которой понимается качественно новый уровень организации экономики, признающий ценность природного капитала, стимулирования процессов ресурсосбережения и эффективного, сбалансированного природопользования.

Переход к «зеленой» экономике означает, прежде всего, разработку и использование возобновляемых источников энергии. Для решения этой задачи необходимо формирование комплекса мер государственной политики в указанной сфере, включающих разработку и внедрение новых технологий и инновационных решений и предусматривающих системную государственную поддержку этого направления. Свое развитие возобновляемые источники энергии должны получить за счет строительства ветровых и солнечных электростанций. Следует помнить, что основным преимуществом альтернативной энергетики по сравнению с традиционной является то, что энергия, получаемая из возобновляемых источников, является неисчерпаемой. В России, к сожалению, не выработана эффективная система стимулирования развития технологий получения экологически чистой энергии. Создается угроза существенного отставания в данной сфере от развитых стран, например в Швеции 54 процента энергии получают из возобновляемых источников энергии, в Норвегии этот показатель составляет 70 процентов.

В целом необходимо отметить, что решение широкого круга природоохранных задач возможно лишь при условии формирования действенного экологического законодательства. Современное природоресурсное законодательство находится в стадии развития, характеризуется динамичностью, поиском новых форм и механизмов регулирования процессов использования и охраны лесов, земель, вод, атмосферного воздуха, животного мира.

В последние годы в ряд законодательных актов были внесены существенные изменения, направленные на охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности. В частности, Федеральным законом от 21 июля 2014 года № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об охране окружающей среды“ и отдельные законодательные акты Российской Федерации» усовершенствована система нормирования в области охраны окружающей среды, предусмотрено, что все объекты, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду, подразделяются на четыре категории по степени опасности, закреплен переход на наилучшие доступные технологии, которые направлены на комплексное предотвращение и (или) минимизацию негативного воздействия на окружающую среду. Федеральным законом от 23 июня 2016 года № 218-ФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования лесных отношений» усилена охрана лесов от пожаров, конкретизирован механизм возмещения вреда лесам, создан реестр недобросовестных арендаторов лесных участков и покупателей лесных насаждений.

Эти и другие изменения привнесли в природоохранное законодательство новые категории и дефиниции, которые обусловили необходимость актуализации настоящего словаря. Так, в Федеральный закон от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» были включены такие существенные категории в области охраны окружающей среды, как «объекты природного наследия», «комплексное экологическое разрешение», «технологические нормативы», «накопленный вред окружающей среде». В Лесном кодексе Российской Федерации нашло отражение такое понятие, как «лесные отношения», законодательно разделены природные и лесные пожары. В понятийном аппарате Федерального закона от 4 мая 1999 года № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» получили четкое определение следующие термины: «технический норматив выброса», «источник выброса», «стационарный источник», «передвижной источник», «установка очистки газа».

Выделение основополагающих понятий, с помощью которых осуществляется регулирование соответствующих правоотношений, сопоставление устанавливаемых в различных законодательных актах определений, позволяет лучше очертить область экологического законодательства, глубже осознать правовые пробелы, требующие регламентации в целях создания «зеленой» экономики.

Следует также отметить, что определяющую роль в реализации экологической политики приобретает экологическая культура населения, во многом обусловленная уровнем развития экологического знания, которое в системе образования должно быть представлено в качестве базовой дисциплины. Только тогда будет возможно преодолеть низкий уровень экологической грамотности и имеющиеся рецидивы экологического нигилизма. Полагаем, что настоящий словарь-справочник будет полезным в процессе организации и развития системы экологического образования, воспитания и формирования экологической культуры.

Актуализация новых понятий в настоящем словаре создает основу для унификации правового массива в экологической сфере и позволяет обеспечивать согласованное применение используемых правовых категорий. Именно структурированный понятийный аппарат способствует совершенствованию экологического законодательства и более эффективному использованию механизмов охраны окружающей среды.

Экологическое законодательство современной России

О. В. Шихалева, кандидат юридических наук, доцент кафедры земельного и экологического права УрГЮА

Становление рыночных отношений в Российской Федерации сопровождается процессом формирования экологического законодательства.

Экологическое законодательство – комплексная отрасль российского законодательства. Такой вывод обусловлен тем, что оно включает в себя нормы различных отраслей права – это прежде всего конституционное, гражданское, административное, пред­принимательское, трудовое и др. Комплексный характер носит и большинство нормативно-правовых актов, входящих в состав экологического законодательства. Разработка и принятие комплексных актов необходима главным образом в связи с особым объектом – компонентами природной среды.

Больше всего дискуссий вызывает вопрос о соотношении частного и публичного права при регулировании экологических отношений. В современных условиях разграничение отношений по поводу такого особого объекта как природные ресурсы на регулируемые административным и гражданским правом не всегда представляется возможным, поскольку на стыке публичного и частного права идет формирование экологического законодательства. Как справедливо отмечает В. С. Белых, рыночные и иерархические механизмы регулирования социальных связей дополняют друг друга. Рыночная экономика (особенно в такой стране как Россия) немыслима без элементов централизованного руководства. Там, где это разумно, необходимо активно внедрять методы государственного планирования и руководства экономической жизнью страны 1 .

В рамках гражданского законодательства может сложиться ситуация, когда способны возникать (и возникают) несоответствия между нормами ГК РФ и нормами законов, принятых в соответствии с ним. По мнению В. С. Якушева, ГК формально допускает принятие законов, правила которых могут не соответствовать его нормам. Иначе говоря, известная юридическая формула «специальный закон отменяет действие общего закона» действует в пределах всего гражданского законодательства (этот вывод вытекает из ч. 1 п. 2 ст. 3 ГК РФ), что создает возможность более гибкого регулирования на уровне закона тех или иных отношений 2 . Однако если в рамках гражданского законодательства допускается противоречие между ГК и законами, принятыми в соответствии с ним, то закрепленные в законах других отраслей права гражданско-правовые нормы не могут противоречить ГК РФ. Данное положение трактуется некоторыми учеными в качестве «агрессивной» черты кодекса 3 .

В отношении экологического законодательства возможно лишь одно правило – эколого-правовые нормы, где бы они ни содержались (в федеральных законах, законах субъектов РФ и т. д.), всегда должны соответствовать головному природоресурсному акту – кодексу. Следовательно, если выявляются противоречия между источниками экологического и гражданского права, необходимо четко выявить отраслевую принадлежность норм (регулируют они имущественные отношения либо отношения по поводу рационального использования и охраны компонентов природной среды) и от этого отталкиваться в правоприменительной деятельности.

Экологическое законодательство – объективированные в документальном виде акты правотворчества, т. е. нормативно-правовые акты, содержащие правила поведения, регулирующие отношения в сфере взаимодействия общества и природы. Понятие «экологическое законодательство» является более узким по отношению к понятию «источники экологического права», так как из системы источников экологического права в него входят нормативно-правовые акты до уровня местного самоуправления, при этом регулирующие только охрану окружающей среды, регламентация и использование природных ресурсов, зачастую в понятие «законодательство» не включается уровень подзаконных актов, а только законы (федеральные и субъектов РФ).

Рассмотрим на конкретных примерах. Так, в ст. 2 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7‑ФЗ «Об охране окружающей среды» 4 установлено, что законодательство в области охраны среды состоит из настоящего закона, других федеральных законов, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов РФ, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. Статья 2 Земельного кодекса РФ закрепляет, что земельное законодательство состоит из настоящего кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов РФ. Идентичная формулировка, определяющая круг нормативно-правовых актов как законодательство, содержится в ст. 2 Водного кодекса РФ, ст. 2 Лесного кодекса РФ, ст. 3 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. № 166‑ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» 5 . Таким образом, понятие «природоохранное законодательство» является более широким, чем «природоресурсное», так как включает в себя уровень подзаконных актов (федеральных и региональных).

В рамках экологического законодательства важная роль отводится нормативно-правовым актам субъектов РФ. Еще несколько лет назад о законодательстве субъектов РФ в области охраны окружающей среды и природопользования можно было рассуждать чисто теоретически: имевшиеся в отдельных субъектах законы были, как правило, «списаны» с федеральных актов, их количество было весьма незначительным, а специфика регионов учитывалась в основном в актах глав администраций и иных управленческих структур, зако­нодатели проявляли минимальную инициативу в использовании предоставленных Конституцией РФ (ст. 72) возможностей самостоятельной разработки и принятия законов, ликвидирующих пробелы федерального экологического законодательства. Ныне ситуация меняется. Общее число законодательных актов в субъектах РФ резко выросло и суммарно составляет ­несколько ­сотен. Появились акты, не имеющие аналогов на федеральном уровне. Хотя по‑прежнему сильна тенденция дублировать федеральные законы, во многих правотворческих решениях региональных парламентов есть интересные находки, лучше учитывается специфика экологических, культурных и экономических особенностей субъектов РФ. Конечно, в региональном экологическом законотворчестве имеются свои лидеры – субъекты РФ, в ко­торых принято 20 и более законов, есть аутсайдеры, ограничившиеся двумя-тремя либо наиболее неот­ложными, либо наиболее простыми решениями 6 . Целью издания нормативных актов на уровне субъектов РФ должен являться учет особенностей природно-географических и климатических особенностей того или иного региона.

В Свердловской области приняты и действуют: Закон Свердловской области от 07 июля 2004 г. № 18‑ОЗ «Об особенностях регулирования земельных отношений на территории Свердловской области» 7 , Закон Свердловской области от 20 марта 2006 г. № 12‑ОЗ «Об охране окружающей среды на территории Свердловской области» 8 .

Экологическое законодательство имеет свои особенности: во‑первых, в соответствии со ст. 72 Конституции РФ земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах и об охране окружающей среды отнесено к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, эколого-правовые нормы могут устанавливаться на соответствующих уровнях; во‑вторых, эколого-правовые нормы могут содержаться в законодательных актах иных отраслей права; в‑третьих, в системе источников экологического законодательства содержится самое большое число кодифицированных актов; в‑четвертых, динамизм развития экологического законодательство как на федеральном уровне, так и региональном.

Развитие общественных отношений требует одновременного развития экологического законодательства, которое должно формироваться не хаотично, а в рамках определенной концепции, отражающей реалии действительности и потребности социума. В научной литературе 9 выделяются следующие элементы Концепции развития экологического законодательства: а) обо­снование необходимости развития (формирования нового) экологического законодательства, включая анализ имеющейся по теме научной юридической литературы, состояние действующего законодательства, а также соответствующего зарубежного опыта; б) обоснование возможности развития этого законодательства с учетом современных экономических, политических, юридических, организационных, финансовых и иных реалий; в) определение целей и задач развития данной отрасли законодательства; г) обоснование принципов развития данной отрасли законодательства; д) проработка основных направлений развития этой отрасли; е) определение этапов ее развития; ж) определение основного (голов­ного) акта экологического законодательства, подготовка концепции этого акта – в случае, если такой акт отсутствует или хотя и имеется, но нуждается в замене или переработке (новой редакции); з) разработка перечня законодательных и иных нормативных правовых актов, подлежащих принятию, с обоснованием их очередности и разбивкой по этапам; и) подготовка рабочего словника (термины и определения) для целей разработки проекта; к) предложения по мерам, обеспечивающим реализацию предлагаемых актов, в случае их принятия, включая предложения по разработке актов во исполнение принятых, отмены действующих актов и (или) внесения в них изменений и др.; л) оценка социальных, правовых, эко­номических и иных последствий принятия и реализации концепции.

В. В. Круглов, отмечая положительные черты кодифицированных актов, утверждает, что принятие 25 октября 2001 г. Земельного кодекса РФ как головного закона земельного законодательства России стало важным этапом в развитии законодательства не только о земле, но и о других природных ресурсах и охране окружающей среды. Кодекс значительно упорядочил правовое регулирование земельных отношений в стране: преодолены хаотичность и стихийность земельного законодательства, характерные для начального периода преобразований в сфере использования и охраны земель 10 .

Дальнейшее развитие экологического права и законодательства должно быть связано с отходом от отраслевого регулирования экологических отношений (по отдельным природным объектам) и разработкой Экологического кодекса РФ как акта межотраслевой кодификации. Следовательно, указанный кодекс будет находиться не в ряду с другими отраслевыми природноресурсовыми кодексами (земельный, водный, лесной), природоохранительными и природноресурсовыми законами (об охране окружающей среды, об охране атмосферного воздуха, о животном мире и др.). Он должен быть принят вместо них. Экологический кодекс мыслится как кодекс в самом прямом смысле этого слова – как свод природоохранительных и природноресурсовых законов. С существующей системой законодательства он, в случае его принятия, будет соотносится как часть и целое. Следовательно, при всей необычности предполагаемого кодекса, он – одна из форм законодательных актов, а его разработка – одна из форм кодификации 11 . Кодификация законодательства представляет собой научно обоснованный процесс упорядочения в соответствии с жесткой структурой действующих в данной отрасли правовых норм с одновременным изменением и пополнением их новыми нормами в целях создания единого по структуре, юридической технике, языку акта, регулирующего конкретную область человеческих отношений.

Проект Экологического кодекса уже подготовлен, активно ведется его обсуждение, в частности показательно мнение заместителя главы Росприроднадзора О. Митволя в отношении существующего проекта, который отмечает следующее: «Мы к этому относимся очень хорошо. Потому что кодекс – это объединяющий закон. Я считаю, что чем яснее нормы экологического кодекса, тем проще природопользователям и другим субъектам не нарушать природоохранное законодательство. Я считаю создание этого кодекса процессуально нормальным» 12 .

В научной литературе кодификация рассматривается в качестве одной из форм систематизации наряду с инкорпорацией, которая пред­ставляет собой такую форму систематизации, при которой упорядочивание нормативных актов обеспечивается посредством их объединения по определенной системе в единых сборниках или иных изданиях без изменения содержания актов 13 . В. С. Белых отмечает, что примером инкорпорации из советского прошлого являются своды законов СССР и РСФСР, обращая внимание, что в современных условиях развития общества итогом инкорпорации мог бы стать свод предпринимательского законодательства 14 . Указанное предложение можно перенести и на экологическое законодательство, проведя его систематизацию путем инкорпорации.

Ученым рассматривается еще одна модель совершенствования предпринимательского законодательства – консолидация, которая практически не встречается в России, однако широко применяется за рубежом. Поддерживая точку зрения С. А. Комарова в отношении того, что консолидация как вид систематизации не имеет самостоятельного значения, поскольку является этапом в переходе от инкорпорации к кодификации, В. С. Белых добавляет, что консолидация есть чисто формальная работа, глубоко отличная от кодификации в ее классическом понимании, которая затрагивает существо права 15 .

Смежным с понятием систематизации является понятие классификации актов в целях создания классификатора как необходимого, предварительного условия систематизации и кодификации законодательства. Поэтому классификатор правовых актов – это важный инструмент для осуществления информационного поиска в целях систематизации законодательства и получения нужных сведений в процессе законотворчества и правореализации (правоприменения) 16 . Профессором МГУ А. К. Голиченковым составлен раздел «Окружающая среда и природные ресурсы» в проекте классификатора правовых актов, подготовленном фирмой «Консультант Плюс» по контракту с Российским фондом правовых реформ. В настоящее время в России действует Указ Президента РФ от 15 марта 2000 г. «О классификаторе правовых актов» 17 , в котором существует раздел «Природные ресурсы и охрана окружающей среды» (110.000.000–110.100.050).

В заключение отметим, что кодификация экологического законодательства позволит подвергнуть критическому анализу действующие нормы, избежать возникающие противоречия, несогласованность и пробелы природоресурсного и природоохранного законодательства. В целом по какому бы пути не шло дальнейшее развитие экологического законодательства России – инкорпорации, консолидации, кодификации, важно помнить, что земля и другие природные ресурсы являются основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, и в реальной действительности они образуют единую экологическую систему, находятся в тесной фактической взаимосвязи, следовательно, необходимо обеспечить и юридическую согласованность регулирования общественных отношений по поводу указанных объектов.

1 Белых В. С. Гражданско-правовое обеспечение качества продукции, работ и услуг. Автореф.… докт. юрид. наук. Екатеринбург, 1994, С. 2.

2 Якушев В. С. Гражданский кодекс Российской Федерации и гражданское законодательство (к 5‑летию действия ГК)//Российский юридический журнал. 1999. № 4. С. 8.

3 Поленина С. В. Взаимодействие систем права и системы законодательства в современной России//Государство и право. 1999. № 9. С. 9.

4 Собрание законодательства РФ.2002. № 2. Ст. 133.

5 Собрание законодательства РФ. 2004. № 52 (часть 1) Ст. 5270.

6 Дубовик. О. Л. Экологическое право: Учебник. – М.: ТАК КАК Велби, Изд-во Проспект, 2003 г. С. 84–85.

7 Собрание законодательства Свердловской области.2004. № 6. Ст. 482.

8 Собрание законодательства Свердловской области. 2006. № 3. Ст. 266.

9 См., подробнее: Голиченков А. К. Понятие концепции развития отрасли законодаетльства: опыт научных исследований и практических разработок//Экологическое право России: Сб. научно-практ. конференций 1996–1998 гг./Под ред. А. К. Голиченкова. Сост.: А. К. Голиченков, И. А. Игнатьева. М.: Зерцало, 1999. С. 201–2144.

10 Круглов В. В. Земельный кодекс Российской Федерации и его роль в развитии земельного законодательства России//Российский юридический журнал. 2001. № 3. С 9.

11 Голиченков А. К. В поисках методологии экологического права. Теоретико-методологические проблемы права/ Под ред. М. Н. Марченко № 2. 2007. Зерцало-М. С. 306–306.

13 Алексеев С. С. Общая теория социалистического права (курс лекций): Учебное пособие. Вып. 1. С. 140.

14 Белых В. С. Кодификация или консолидация предпринимательского законодательства: что делать?//Бизнес, менеджмент и право. 2006. № 3. С. 15.

15 Белых В. С. Указ. соч. С. 17.

16 Дубовик О. Л. Указ. соч. С. 100–101.

17 Собрание законодательства РФ. 2000. № 12. Ст. 1260.